中国特色社会主义理论体系研究

新时代人大预算监督理论与实践研究

李燕等著

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新时代人大预算监督理论与实践研究/李燕等著

.--北京：经济科学出版社，2023.2

（中国特色社会主义理论体系研究）

ISBN 978-7-5218-4539-6

Ⅰ.①新…Ⅱ.①李…Ⅲ.①地方各级人民代表大会

-预算-财政监督-财政制度-研究-中国Ⅳ.

①F812.700.2

中国国家版本馆CIP数据核字（2023）第032491号

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新时代人大预算监督理论与实践研究

李燕等著

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新时代人大预算监督理论与实践研究

前言

前言

党的十九大报告提出了中国发展新的历史方位——中国特色社会主义进入了新时代，这是一个重大历史判断，是从国家发展全局视野，从改革开放以来取得的历史性成就，特别是党的十八大以来取得的全方位、开创性、深层次、根本性变革的历史方位上所作出的科学判断。中国特色社会主义进入新时代，标志着中华民族站在实现“强起来”的新的历史起点上，也意味着国家将在更高起点上实现经济、政治、社会等全方位的国家治理现代化，其中包括新时代中国特色社会主义的人民代表大会制度及其人大预算监督制度的变革。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。党的十八届三中全会决议指出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，同时指出，要“推动人民代表大会制度与时俱进，坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。党的十九大报告明确指出：坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度。习近平总书记在2014年9月庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中深刻指出：人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。2021年10月召开了首次中央人大工作会议，习近平总书记深刻阐述了人民代表大会制度的性质、特征和功能，提出了“发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主”“不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”的要求。2022年10月，党的二十大报告将“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”作为专章阐释，提出支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督。支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。

财政预算是人大预算审查监督的对象和内容，审查批准政府预算决算、监督预算执行，是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责。因此，人大预算审查监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分，是人大履行预算法、监督法等法定职权的重要载体、重要任务和重要体现，人大对政府预算报告和预算草案的审查批准程序及审查内容，充分体现着我国全过程人民民主在预算审查监督过程中的生动实践。人大通过依法履行预算审查监督职责，对坚持和完善人民代表大会制度，推进依法行政、依法理财，建立现代财政制度以及推进国家治理体系和治理能力现代化发挥着重要作用。

就现代预算制度来说，其产生就源于政府收支活动要在代表公众利益的权力机关监督约束下进行，这是现代预算制度之魂。由于政府预算收支活动涉及对有限财政资源的分配，在此过程中，围绕预算分配有着众多的利益相关方，涉及资金供给方、需求方以及监督方，他们都会以某种方式参与到预算过程之中。所以，法治化的预算过程就是要通过构建一个多元参与及协调的共同治理机制，将这些利益相关主体整合于一个彼此衔接、权责明确、相互制衡的框架之中，使各相关方的不同利益偏好经过讨论达成基本共识，在共同利益最大化的前提下实现各自的诉求，从而实现多元共治的现代国家治理，这也集中体现在一国权力机关代表公众对政府的预算收支行使审批权和监督权，具体体现在收入汲取与支出的配置要取之于民、用之于民。

一个国家和社会依靠什么运转，是治理国家和社会运行的基本问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。党的十八大以来，中央对人大工作、人大制度提出了一系列新论断、新要求，要求之多、之明确是前所未有的。党的十八大报告提出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。这是首次在党代会的报告中如此具体地要求各级人大及其常委会加强对政府财政预算监督，严格对政府“钱袋子”的控制。党的十八届三中全会又进一步提出，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。为贯彻落实这项改革任务，一系列涉及人大预算监督的法律法规及规范性文件密集出台，建立起了全面系统的人大预算监督的法律及制度体系。主要包括：2014年，完成了预算法的修正，明确了预算监督主体，清单式列出人大对预算、决算审查监督的重点。2015年，全国人大常委会党组提出，中央深改组审议通过、中共中央办公厅转发实施《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，这是全国人大常委会推动审计查出突出问题整改工作，做好审计的后半篇文章，更有效地发挥审计监督作用的有力举措。2016年，全国人大常委会党组审议通过，全国人大常委会办公厅发布实施《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》，这是积极听取人大代表和社会各界意见建议，加强和改进人大预算审查监督的一项重要措施。2017年，《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》出台，这是党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署，是党和国家加强国有资产管理和治理的重要基础工作，对于增加国有资产管理公开透明度、提升国有资产管理公信力，对于巩固和发展中国特色社会主义基本经济制度、管好人民共同财富、加强人大依法履职等，具有重要意义。2017年，全国人大常委会办公厅印发了《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，对丰富监督的方式方法，推进预算联网监督工作，对进一步加强和改进预算审查监督，推动深化财政预算改革起着重要的基础保障作用。2018年，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，对推进人大预算审查监督的重点从以往的规模及预算收支平衡状况，向对支出预算和政策以及财政资金使用绩效和政策实施效果拓展，以发挥政策对编制支出预算的指导和约束作用，加强对政府预算的全口径审查和全过程监管，提高人大预算审查监督的针对性和有效性等起着核心指导作用。2021年，中共中央办公厅印发了《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，就推动完善政府预算决算草案和报告中有关政府债务的内容、规范人大审查监督政府债务的内容和程序、加强人大对政府债务风险管控的监督等作出了明确规定，提出了工作要求，对压实地方政府债务管理主体责任，打好防范化解重大风险攻坚战，更好统筹发展和安全，实现经济持续健康发展和社会大局稳定，具有重要意义。2021年，全国人大及其常委会还分别修改了《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》。

可以看出，上述系列举措是做好做实人大预算审查监督工作的一套法律及制度的组合拳，体现了预算全口径监督并覆盖了预算全过程，对用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督具有十分重大的意义。对此，各级地方党委及人大也纷纷跟进发布有关人大预算审查监督的地方性法规及制度规章。

综上，中国改革开放特别是进入新时代以来，人大预算审查监督制度在开放中不断汲取国际国内先进经验，同时根植于中国本土的改革创新步伐从未停歇，通过民主法治、公开透明、强化监督、提高绩效、全面管理等系统化的法制及制度建设，形成了具有鲜明中国特色的人大预算审查监督模式。从守住政府的“钱袋子”到支撑国家治理体系和治理能力现代化，从监督收支账本到推动民主法治进步，人大预算监督的作用在不断凸显。本书的写作正是在党的十八大、十八届三中全会、十九大提出来的全面深化改革，实现国家治理体系和治理能力现代化以及中国特色社会主义进入新时代的大背景下进行的。在理论层面试图研究建立和完善新时代中国特色社会主义人大预算审查监督制度，探索新时代人大对预算决算的审查监督在整个预算监督体系中的地位，阐释如何通过加强和改善人大对政府预算的审查监督从而更好地发挥人民代表大会的根本政治制度作用；在实践层面，本书通过系统梳理和总结中国进入新时代以来人大预算审查监督的顶层设计、改革经验及特色实践，研究具有新时代中国特色人大预算审查监督的制度构建和机制创新。

本书共分十章，分别是：第一章新时代中国特色人民代表大会制度与人大监督，第二章政府预算监督体系与新时代人大预算监督，第三章人大预算审查监督的组织架构、程序及依据，第四章我国人大预算审查监督的发展历程，第五章建立人大预算审查监督重点拓展制度，第六章建立政府向人大常委会报告国有资产管理制度，第七章建立加强地方人大对政府债务审查监督制度，第八章建立人大对审计查出问题整改情况监督制度，第九章新时代人大预算监督的创新实践，第十章新时代人大预算监督的改革成效。

参与本书写作的人员来自中央财经大学人大预算审查监督研究中心（北京市人大财经委预算监督研究基地）的研究人员，各章基础稿的撰写者为：肖鹏教授第一、五章；王淑杰副教授第二、四章；姜爱华教授第三、八章；郭维真副教授第六章；温来成教授第七章；卢真副教授第九、十章。李燕教授对全书进行了总纂，并对各章内容及专栏等进行了调整、补充和修改完善。

新时代以来，虽然我国围绕人大预算审查监督，在如何用好宪法法律赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督方面有了长足的进步，但不可否认的是，与人民的期望相比还有许多地方需要进一步与时俱进地完善和创新。同时，由于本书研究范围所限，加之参加本书编写的学者虽然都有自己擅长的财政预算研究领域，并且近些年也参与了地方人大预算审查监督及改革实践，但是总体而言，对人大预算审查监督领域的研究开展时间不长，积淀也还不够深厚，因此还有许多内容尚未涉及，或者研究有不够深入的地方，难免有疏漏及不足之处，也恳请广大有着丰富人大预算审查监督理论及实践的人士给予批评指正。

本书在写作过程中也参考及引用了许多文献，包括有关法律法规、制度文件、学者文章、地方实践，在此表示感谢！

同时对全国人大常委会预算工作委员会预决算审查室主任何成军、北京市人大常委会预算工作委员会主任刘星、北京市朝阳区人大财经委副主任委员任敬东在本书写作框架的研讨中给予的建设性意见和建议表示感谢！

感谢中央财经大学标志性科研成果培育项目对本书的资助！

感谢经济科学出版社王娟、李艳红的精心编辑。

李燕

2022年11月

目录

目录

第一章新时代中国特色人民代表大会制度与人大监督

第一节新时代中国特色人民代表大会制度思想精髓

第二节中国特色人民代表大会及其常委会监督制度

第二章政府预算监督体系与新时代人大预算监督

第一节我国政府预算监督的内涵及特点

第二节我国政府预算监督体系的构成

第三节新时代人大预算监督的定位及特质

第四节新时代人大预算监督与国家治理现代化

第三章人大预算审查监督的组织架构、程序及依据

第一节人大预算审查监督的组织架构及职权

第二节人大预算审查监督的程序及方式

第三节人大开展预算审查监督的依据

第四章我国人大预算审查监督的发展历程

第一节新中国成立至改革开放前

第二节改革开放后至开启新时代

第三节新时代人大预算审查监督的跃升

第五章建立人大预算审查监督重点拓展制度

第一节人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的

顶层设计

第二节人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的

制度内容

第三节各地方的实践探索：工作特色与改革趋势

第六章建立政府向人大常委会报告国有资产管理制度

第一节人大监督向国有资产管理情况拓展的意义

第二节人大监督向国有资产管理情况拓展的具体内容

第三节实施中存在的问题与改革创新

第七章建立加强地方人大对政府债务审查监督制度

第一节我国地方政府债务基本情况

第二节审查监督地方政府债务是各级人大的法定职责

第三节人大对地方政府债务审查监督的程序

第四节人大对地方政府债务审查监督中存在的问题

第五节人大对地方政府债务审查监督的改进建议

第八章建立人大对审计查出问题整改情况监督制度

第一节人大对审计查出问题整改情况监督的意义

第二节人大对审计查出问题整改情况监督的内容和方式

第三节各地方的实践探索：工作特色与改革趋势

第九章新时代人大预算监督的创新实践

第一节监督范围扩大链条完整：全口径审查与全过程监管

第二节监督着力点拓展实效增强：从收支合规性

向绩效性转变

第三节监督方式创新提升监督效率：从传统方式向预算联网

监督拓展

第四节监督主体多元提升治理水平：重视发挥人大代表

和专家智库的作用

第十章新时代人大预算监督的改革成效

第一节预算监督重点日益聚焦

第二节预算监督程序更加完备

第三节预算监督力度日益加强

第四节预算监督效能持续提升

参考文献

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