呈现给读者的这本书，是2023年美国管理学会乔治bull;特里图书奖的得奖之作。该书由耶鲁大学出版社出版。耶鲁大学出版社称此书为;石破惊天(groundbreaking)之作。这本书是三代学人的学术结晶。三位作者的合作始于21世纪初，最初聚焦于发展型国家理论与创新政策，随着时间推移，他们逐渐将研究重点转向;创新官僚制这一新兴议题。三人既合作也各有分工。沃尔夫冈提供宏观的政治哲学与公共治理框架，卡特尔强调比较政治经济学与制度创新的分析，卡罗侧重于经验研究与案例比较，尤其是数字治理与技术政策。这本书不仅体现了他们二十余年的学术积累，更代表了欧洲公共行政与创新研究的最新高度。这本英文著作已经被翻译为芬兰语、葡萄牙语、西班牙语、德语和印尼语。我同三人中最资深的;师爷沃尔夫冈bull;德克斯勒教授是多年的老友。我在新加坡南洋理工大学任教时就跟他有很多交流。每次跟他的交流，都会给我很多启发。沃尔夫冈是爱沙尼亚塔林理工大学治理学教授、伦敦大学学院创新与公共目的研究所荣誉教授、印度尼西亚大学行政科学学院兼职教授。他也是欧洲公共行政认证协会前主席、爱沙尼亚总统顾问、美国国会高级立法分析师。他虽然是在美国获得的博士学位，但是他的研究兴趣却是非西方公共行政。他对主流西方公共管理理论的批评，以及对亚洲文化价值观和现代公共管理理论和实践的融合，让我这个亚洲人都赞叹不已。他的学术思想冷静、客观、独立，我们的很多讨论让我意识到，我对世界的认知是狭隘和先入为主的。2020年，我和我的研究生贾晓菏翻译了沃尔夫冈在马克斯bull;韦伯逝世100周年之际撰写的文章《重识官僚制：马克斯bull;韦伯与今天的公共行政》，文章发表在当年的《中国行政管理》杂志上，一推出就受到学界的关注。文章虽然篇幅不长，但已被学界誉为研究马克斯bull;韦伯官僚制理论的必读之作，其基本观点也是这本书的基石。当下国与国之间的竞争，主要表现在科技与创新领域的竞争。创新能力的高低是一个国家未来政治、社会、经济发展水平的重要决定因素。然而在公共管理学科，对创新的研究远远少于工商管理领域。其中一个重要的原因是在西方的社会科学研究传统中，创新常常被置于自由主义的思想框架之中，其中最具代表性的莫过于熊彼特的;创造性毁灭理论。他在《资本主义、社会主义与民主》一书中指出，企业家精神和市场竞争是推动经济发展的根本动力，创新被理解为一种源于企业家个体创造力和冒险精神的经济活动。与此相伴随的是哈耶克在《自由秩序原理》中强调的;自发秩序理念:市场之所以能够孕育创新，是因为它能够在没有中央权威的情况下，通过分散知识的汇聚与自由竞争来发现新的可能性。这一传统延续到20 世纪后期的新自由主义浪潮中，创新逐渐被视为市场自我调节机制的自然产物。克里斯坦森在《创新者的窘境》中进一步强化了这种逻辑，认为颠覆性创新往往来自小型企业对既有市场秩序的挑战，而政府的角色则被刻意淡化。这种观念在硅谷的创业文化中得到了淋漓尽致的体现:自由、冒险和突破，似乎才是创新的全部。然而，这种自由主义创新观也存在明显的局限性。首先，它过于强调个体与市场的力量，而忽视了创新背后复杂的制度与组织支撑。其次，它倾向于将政府视为;守夜人，忽略了公共部门在承担风险、设定方向和推动长期基础研究中的核心作用。正如马祖卡托在《创新型政府：构建公共与私人部门共生共赢关系》中所指出的，许多划时代的创新从互联网到智能手机都离不开国家长期投入与官僚机构的组织保障。正是在这种意义上,《打造创新型国家》对;自由主义创新观的补充与修正具有重要学术价值。它通过;创新官僚制这一概念，提醒我们:创新并非市场的偶然涌现，而是制度设计与公共治理长期作用的结果;真正的创新型国家必须在;自由探索与;制度支撑之间找到平衡。在书中，作者特别指出，当前对创新政策的研究基本上假设政策的实施是外生的，关注的是政策和政策组合是否有效，很少讨论它们是如何被设计和执行的。政府机构作为具有能动性的行为者起到的作用鲜少受到关注。公共管理学研究的基石和重点是官僚制。;官僚一词在大众印象中往往是僵化、迟缓和效率低下的代名词。但这本书却提出了一个看似悖论的命题：创新需要官僚制。作为一名长期关注数字治理和比较公共行政的研究者，我深知;敏捷与;稳定这两个看似对立的概念，恰恰构成了现代治理的张力与核心。2022年，清华大学薛澜教授及其团队把;敏捷思维这一起源于计算机软件工程的概念引入中国城市治理。2022年初，我在《学海》杂志发表了《奔跑的大象：超特大城市的敏捷治理》一文，引入十大社会科学理论，构建了;敏捷治理的中层理论框架并将之用于中国城市治理的案例研究。非常巧合的是(其实也不是巧合，这是全球公共行政研究者共同思考的热门议题)，本书的作者们提出了一个极富启发性的概念__敏捷性稳定(agile stability )。他们指出，真正的创新型国家必须同时具备探索与试验的灵活性，以及执行与制度的稳定性。这本书提供了一个系统的理论框架，将这种敏捷性的动态能力，与制度化的稳定性结合起来，并称之为;创新官僚制。读者们或许会疑惑:既然创新强调突破与颠覆，为何还需要官僚这种传统而沉重的机制？事实上，纵观现代科学与技术的发展史，无论是德国物理技术帝国研究所推动量子力学和电气工业的崛起，还是美国国防高级研究计划局引领信息技术和互联网的革命，都离不开制度化的组织支持、长期的公共投资和复杂的官僚网络。换言之，真正的创新从来不是个人天才的孤立成果，而是制度设计、组织保障与社会合力共同作用的结果。本书的一大亮点在于其跨越历史与现实的案例分析。从19世纪德国到冷战时期的美国，从欧盟;地平线2020到日本;社会5.0，再到新冠疫情背景下各国应对的差异，作者们通过宏大的历史叙事与具体的制度考察，揭示了创新官僚机构如何在不同国家、不同阶段发挥作用。这种纵横比较不仅丰富了我们对创新型国家的理解，也让人看到制度与文化、政治与经济之间微妙的互动。对中国的读者而言，这种跨国比较尤为重要。中国正处在加快建设创新型国家的关键阶段，我们同样面临着在;敏捷与;稳定之间寻求平衡的挑战。无论是数字政府建设、绿色低碳转型，还是应对公共卫生风险、推动社会公平，都需要一整套具备韧性、兼顾稳定性与灵活性的制度安排。作为译者，我尤其欣赏本书的一点是，它不仅仅停留在理论层面，而是在不断回应现实问题。书中提出的;使命神秘感和;官僚黑客概念，生动解释了公共组织如何维持内在的使命驱动力和变革动力。这些概念既有学术价值，也为政策制定者和实践者提供了新的视角。我相信，这本书对于中国的学术界、政策界和公众，都会有重要的意义。对于学者而言，它提供了一个新的研究议题__把官僚制重新放回创新叙事的核心；对于政策制定者而言，它揭示了如何构建和维持创新官僚机构，以应对气候变化、人口老龄化、数字治理等;棘手问题;对于普通读者而言，它则讲述了一段段鲜活的制度故事，让人认识到国家与社会创新之间的复杂互动。特别重要的是这本书对西方主流创新理论和思想的挑战，对当下中国公共管理学界致力构建自主知识体系和话语体系，讲好中国故事非常有启发和参考价值。这本书的信息量极大，跨越多个学科和时空，翻译的难度极大。翻译外文著作最害怕的是;lost in translation，也就是在翻译中丢掉重要的信息或扭曲作者的原意。所以我一直试图在准确和符合中文阅读习惯之间寻找平衡。翻译中的;信、达、雅是个非常高的标准，能达到;信和;达已经非常不容易了。很多时候，中文和英文之间不能进行准确的转换。比方说，这本书中频繁出现两个词;capacity和;capability。在很多语境中，这两个词都可以翻译成;能力，但是在英文中这两个词相互关联但又不尽相同。为了翻译这两个词，我咨询了中美两国的专家，最后决定统一将;capacity翻译成;实力，;capability翻译成;能力。这本书是我承担的2024年国家社科重大课题;智能化时代算法应用的社会影响及其治理研究（24amp;ZD189）的阶段性成果之一。非常感谢我的两名硕士研究生杨家西和邱涵同学，他们对这本书进行了初步和基础性的翻译。在翻译这本书的过程中，他们对公共行政学研究的旨趣有了进一步了解，也对中英互译的难度有了更深入的理解。他们二人现在在国内名校攻读公共管理学博士学位。还要特别感谢这本书的校对者黄宇欣女士。她对这本书进行了非常精细的校对。很多内容与其说是校对，不如说进行了重译。因为校对这本书，宇欣对公共管理学产生了浓厚的兴趣。在我的推荐下，她目前在美国公共管理学教学和科研的重镇锡拉丘斯大学攻读公共管理学硕士学位。特别感谢本书的作者之一沃尔夫冈bull;德克斯勒教授，在他的协助下我们顺利拿到了这本书中译本的版权。最后特别感谢格致出版社刘茹编辑和她的同事们。她们的敬业、专业和高效率让这本书的顺利出版成为可能。翻译过程中，难免会有各种纰漏，请读者们不吝赐教。

于文轩于厦门大学成智楼2025年10月1日

政府究竟如何组织与创新有关的工作？它们如何实现灵活稳定？是什么让政府在这方面成功或失败？以及正确的创新政策如何成为现实？

国家科层制度长期与停滞、惰性、复杂化和抵制变革等负面因素联系在一起，但事实上，科层制度也可以被创造性地塑造，并成为活力、创新和创造力的关键。本书打破了人们对科层制度的陈旧观念，以全新的视角诠释国家在社会进步中的关键作用。

本书荣获2023年美国管理学会乔治特里图书奖

本书的核心观点是，创新需要政府组织。本书从马克斯bull;韦伯的经典观念出发，论述了创新政府组织中的两种理想类型的组织形式魅力网络和专家组织，并指出真正的创新型国家需要有能力实现;敏捷性稳定。本书从宏观角度解读了创新政府组织的历史和争论焦点，并按照地理分区呈现了自第二次世界大战以来创新政府组织的历史演变。通过丰富的案例分析和清晰的理论总结，本书指出，为了解决当前世界面临的各类难题，我们需要能够兼顾稳定性和敏捷性的现代公共组织。

雷纳bull;卡特尔：伦敦大学学院创新与公共治理教授，曾在多个公共政策委员会任职，2013年获爱沙尼亚国家科学奖。沃尔夫冈bull;德雷克斯勒：塔林理工大学治理学教授，曾担任爱沙尼亚总统顾问。埃尔基bull;卡罗：英国新经济思维研究所（Institute for New Economic Thinking）公共管理与政策研究员。于文轩，美国罗格斯大学公共管理学博士，厦门大学公共事务学院院长、教授、博导。研究领域为智慧治理、政府绩效管理、公共管理研究方法与比较公共行政。美国行政管理学会中国分会前主席，中国行政管理学会理事，中国人才学会理事，福建省领导科学研究会副会长。政策评论文章发表于新华网、界面新闻、澎湃新闻、《联合早报》、《明报》等国内外新闻媒体。

译者序中文版序序致谢

第一章 敏捷性稳定公共部门创新者的困境本书的结构

第二章 辩论现状背景：政府日益扩大的创新职责官僚制：创新研究与实践的盲点寻找;灵丹妙药敏捷性稳定的历史用于研究创新官僚机构的分析工具创新具有政治性

第三章 创新官僚组织的起源和类型创新官僚组织的起源创新官僚组织的类型对实践者的警告：为什么新公共管理不等于敏捷性稳定宁以稳定为重展望前路

第四章 第二次世界大战后的敏捷性稳定当大科学遇上大问题美国优势和敏捷性稳定重建欧洲重建东亚任务导向型科学和创新的政治领导

第五章 20世纪70年代至80年代创新官僚机构的混合化创新政策和官僚机构新范式美国的混合化和公私网络亚洲的混合化和公私网络欧洲的混合化与公私网络混合型创新官僚机构的演化优势与劣势

第六章 新自由主义、创新官僚机构与使命重塑全球化、竞争力和创新的;技术官僚化全球竞争、创新政治化与动态能力授权错失恐惧症引发使命回归创新政策重回政府核心

第七章 总结：新韦伯式创新机构将领导未来几十年？从新冠疫情中学到的:国家的回归？任务导向型新韦伯式公共机构的兴起？新韦伯式创新官僚机构的使命与模式我们将何去何从？

参考文献缩略语对照表

正如这本开创性著作所展示的那样，官僚体系完全可以被创造性地重塑，成为推动活力、创新与创造力的关键力量没有什么比这本书更能启发我们;想得更大、更远。玛丽安娜bull;马祖卡托（Mariana Mazzucato），伦敦大学学院

本书对官僚制度与创新之间的关系提出了新颖而发人深省的见解，在同类著作中脱颖而出，必将成为该领域的重要学术资源。亚历山大bull;德阿维拉bull;戈米德（Alexandre de Aacute;vila Gomide），巴西应用经济研究所（IPEA）

本书将彻底改变人们对政府、企业与社会根本角色的认知。戴维bull;B.奥德雷奇（David B. Audretsch），印第安纳大学

第一章 敏捷性稳定

一个没有量子力学的世界会是什么样子呢？如果没有量子力学，我们的世界将没有计算机、iPad、手机，当然也不会有卫星。大多数 20 世纪和21世纪的电子产品及运行在其上的所有内容，上至太空通信，下至游戏《对马岛之魂》（Ghost of Tsushima），都将不复存在。正如麦肯锡所言，数据常被描述为;新黄金或;新石油，截至2016年，全球数据的价值已经超过了全球商品贸易的价值。这一切在没有量子力学的情况下是不可能发生的，但是我们仍然可以想象一个没有量子力学的世界，19世纪80年代离我们并不遥远：我们或许还在继续阅读、讨论陀思妥耶夫斯基，欣赏莫奈的画作，并享受其他许多来自量子力学时代之前的文化现象__在英国的法庭和婚礼上，人们的服装或多或少还保持着19世纪的风格。然而当我们思考经济发展和创新时，却往往只把目光局限于第二次世界大战之后。本书提出了一个简单的观点：创新需要官僚制。量子力学的诞生与发展固然离不开科学家、企业家和创新者的努力，却也需要官僚和官僚机构的支持。这并非偶然。在量子力学发展的背后，有一张复杂的由公共部门和私人部门实力和能力组成的官僚制网络。这张大网能够构想、规划、迭代和交付。上述组织被我们称为;创新官僚组织（innovation bureaucracies），本书讲述的正是它们的故事。这些公共部门组织的任务是创建、资助、监管和采购;创新，从而抚育;创新。尽管;创新官僚制一词听起来有些别扭，但实际上并不自相矛盾。这是一个反直觉的词语组合。从字面上看，在官僚制（bureaucracy）一词中，法语;bureau指办公室，;kratein是希腊语;统治的意思，而被称为;官僚对一名公务员来说从来都不算一种恭维。;官僚主义（bureaucracy）一词总是意味着缓慢、复杂且多余的程序，以及推诿扯皮。简而言之，至少在公共行政学学术界之外，;官僚是一个负面词汇，几乎是一种侮辱，代表着公共行政、公共部门事务专业管理和公共政策执行当中不好的方面。（大型私营企业和非政府组织中往往也存在较大规模的官僚机构，但人们通常不会将官僚制与之联系在一起，这也不是本书要讨论的话题。）我们今天所知的量子力学，很大程度上要归功于一个相对不为人知的公共机构德国的帝国物理技术研究所（Physikalisch_ Technische Reichsanstalt，PTR）。该研究所成立于1887年，坐落在一个只有3万人口的德国小镇夏洛滕堡（Charlottenburg）。直到1920 年，夏洛滕堡才成为柏林旁边的一座独立城市。尽管帝国物理技术研究所的主要目标是发展物理标准和测量仪器这在今天听起来可能并不特别激动人心或足够有创意，然而，帝国物理技术研究所不仅对马克斯bull;普朗克（Max Planck）等人在量子物理学领域的开创性工作发挥了重要作用，而且是德国工业领先地位崛起的关键一环。尤其是对于电气工业，它还帮助研发了各项技术和今天仍然存在的全球性企业，比如西门子（Siemens）和德国通用电气公司（Allgemeine Elektricitauml;ts_Gesellschaft, AEG）等。关于是否要成立帝国物理技术研究所的讨论历时15年之久，然而帝国物理技术研究所取得了现象级的成功。到20世纪初，帝国物理技术研究所已成为物理技术领域的全球领导者，更有两位成员__威廉bull;维恩（Wilhelm Wien ）（1911年）和马克斯bull;普朗克（1918年）获得了诺贝尔奖。据戴维bull;卡汉（David Cahan）所述，;1875 年至1907年间，（德国）工厂数量从88家增加到1000多家，员工人数从不到1300人增加到91 000 多人。言之，帝国物理技术研究所是将全球技术和创新领导地位从英国转移到德国的关键推动力之一。帝国物理技术研究所的建立一谁来参与、如何参与、为何参与、它的初始资源及组织演变几乎是一个理想的典型范例，充分展示了一个（成功的）创新官僚机构是如何建立和发展的。帝国物理技术研究所建立在当时的工业巨子之一_维尔纳bull;西门子（Werner Siemens）所捐赠的土地之上。此外，西门子还大力游说德国政府支持帝国物理技术研究所，承担了最初的建设成本，并聘请了一位杰出的德国科学家和科学组织者赫尔曼bull;赫尔姆霍兹（Herman Helmholtz）担任首任所长。[5]事实上，基于自身的产业经验，西门子还为帝国物理技术研究所提供了包括部门划分、权力控制等级在内的组织设计和发展指导方针。他想为这个全新的组织找一位强势或富有魅力的领导者，然后由其建立一个;科学官僚机构。这一蓝图主要是关于如何将一个组织从以敏捷和探索为驱动的初创阶段，转入更加稳定的、以交付为重点的阶段。这种组织模式为其他资助和开展研发活动的德国组织提供了最佳实践样板，其中最著名的，莫过于成立于1911年并于1946年更名为马克斯bull;普朗克学会的凯撒bull;威廉学会（Kaiser_Wilhelm_Gesellschaft）。此外还有成立于1898年的英国国家物理实验室（British National Physical Laboratory）和成立于1901年的美国国家标准局（American National Bureau of Standards）。在德国，帝国物理技术研究所在推进前沿科学发展的同时，还与工业密切合作并提供服务 这成了创新官僚机构的主导战略模式。换句话说，这并非一个理论模型，而几乎是一种自然而然出现的最佳实践，是在私营和公共领域建立创新官僚机构的尝试中产生和发展起来的。西门子这样的人扮演的是富有魅力的;官僚黑客的角色。这些人往往是外部人士，非常善于驾驭现有的官僚体系和政治网络，有足够的影响力推动变革，从而为新想法和新做法提供支持。;官僚黑客这一概念，可想而知起源于硅谷。格雷格bull;戈德布特（Greg Godbout）和诺亚bull;库宁（Noah Kunin）在为美国政府数字局 18F撰写的博客文中提出，18F正在用黑客的精神改造官僚体系。两位作者认为黑客不仅是问题解决者，更是富有生产力和好奇心的颠覆者。[7]18F自2014年成立以来，由一群;总统创新研究员（Presidential Innovation Fellows）组成，旨在将;常驻企业家（entrepreneurs in residence）引入政府，与公务员合作推动创新事务。[8];黑客式攻击、解决问题和建立特别合作团队，对创新官僚机构而言都是重要动力，可以提供敏捷性，以适应不断变化的环境，推动公共组织变革。;官僚黑客成为特定变革运动的魅力中心，他们非常擅长创造;使命神秘感（mission mystique）。这一概念由查尔斯bull;古德塞尔（Charles Goodsell）于2011年提出，他分析了一些美国机构这些机构面临着特别艰巨和无望的任务（例如在实时卫星图像和大数据时代到来之前，想让长期天气预报准确无误是不可能的）以了解这些机构如何维持员工的积极性和组织的社会地位。使命神秘感本质上是一个独特的信仰系统，为特定组织所独有。;这种魅力源自组织使命的性质及其有效的履行方式，使组织被赋予一层积极的魅力光环，组织内外的人们都能感受到。这种神秘感不仅能够促进组织内部员工实现使命的承诺，还能够赢得组织外部人士的钦佩和尊重。创造和维持使命神秘感是创新官僚机构的关键一环。它使得创新官僚机构能够应对与创新相关的风险性和不确定性（公共部门的失败总是非常惨痛，且会招致大量批评），并引领创新过程的动态变化。就黑客式变革与使命神秘性而言，帝国物理技术研究所可谓创新官僚机构的蓝图。无论从结构还是从意识形态上来看，帝国物理技术研究所成立之初的机构设置对我们来说都非常现代和熟悉，这源于当今创新话语中反复出现的讨论和辩论。? 诞生背景：新兴产业（尤其是具有军事和国防意义的产业）的工业实力落后，只有国家支持而无私营部门资助的长期性基础研究严重滞后。? 设立级别和机构属性：这两个问题是议会辩论的焦点__帝国物理技术研究所应该作为地方级还是联邦级机构建立？是作为一个全新的机构还是附属于现有的机构？? 机构层级：帝国物理技术研究所由德意志帝国议会设立并对其负责，需要定期提交详细的技术性报告。? 机构形式：作为政府机构，帝国物理技术研究所隶属于德意志帝国内政部（并由国务秘书担任董事会主席），这意味着帝国物理技术研究所成员的报酬遵照帝国机构的薪资标放。然而，到了20世纪初，由于大学工资增长更快，且提供了更多的学术自由和更高的声望，这一薪资标准成为一个问题。? 部门设置：帝国物理技术研究所由所长管理，负责监督两个不同的部门（最初甚至位于不同地点），分别负责基础研究和产业合作开发。两个部门的层级结构相似，包括部门主管、团队组织成员和助理。? 资金投入：值得一提的是，即使不算西门子在土地和资本方面的贡献，帝国物理技术研究所的资金规模仍远超英美的同类组织（德国的投入是美国的两倍，是英国的六倍以上）。