2022 年 9 月 6 日, 中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》。 这是我国正式发布的第一个关于新型举国体制的政策文件。 当然,在目前中国所面对的特定时局下, 这也再次将新型举国体制推向了舆论所关注的焦点。2022 年 10 月 25 日, 党的二十大报告第五部分第二节 ;完善科技创新体系 中, 明确提出: ;坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。完善党中央对科技工作统一领导的体制, 健全新型举国体制, 强化国家战略科技力量, 优化配置创新资源, 优化国家科研机构、 高水平研究型大学、 科技领军企业定位和布局, 形成国家实验室体系, 统筹推进国际科技创新中心、 区域科技创新中心建设, 加强科技基础能力建设, 强化科技战略咨询, 提升国家创新体系整体效能。显然, 党的二十大报告已经将新型举国体制定位为今后中国国家创新体系建设的核心内容之一。2024 年 7 月 18 日党的二十届三中全会公报及 《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》 中, 再次强调 ;必须深入实施科教兴国战略、 人才强国战略、 创新驱动发展战略, 统筹推进教育科技人才体制机制一体改革, 健全新型举国体制, 提升国家创新体系整体效能。 结合近期国家科技体制改革战略部署, 健全新型举国体制将作为一项重要的科技体制改革任务得以全面推进。实际上, 上述三个重大政策文件仅是新型举国体制日益重要的一个突出体现。 自改革开放以来, 由于国家创新发展所面对的特定国内外环境,从以往的举国体制到新型举国体制, 以实现重点突破、 保家卫国、 相互制衡目标的非对称战略一直是中国创新发展的关键的战略性政策手段, 并且其重要性正随着国内外创新环境的变化而日益强化。进入 21 世纪 20 年代以来, 中国创新发展所面对的国内外环境都发生了深刻的变化, 习近平总书记将其称为 ;百年未有之大变局。 如何应对这个大变局的挑战? 这不仅是中国面临的严峻考验, 也同样摆在全球的所有国家, 尤其是大国面前。 而上述三个重大政策文件所强调的政策措施正是中国所给出的答案内容之一。 它表明, 中国应对大变局挑战的一个核心对策是新型举国体制社会主义市场经济条件下关键核心技术研发攻关的国家组织模式它不仅要求面对威胁时可以做到独立自主、 自力更生, 更要求自身发展要放眼世界、 开放合作, 实质上追求的是在进一步推动全球化深度发展中构建可以保证在自立自强、 自主创新条件下充分开放合作、 创新竞争的一种 ;非对称战略 条件, 也可以称为一个非对称战略性创新竞争优势。这一战略对策新型举国体制的确立, 不仅是基于新中国 70 多年发展的宝贵的经验总结, 也充分学习借鉴了世界主要发达国家特别是大国的类似发展经验的结果。 一方面, 在新中国成立以来, 从保证中国人能挺直脊梁站起来的 ;两弹一星 时期的传统举国体制, 到以载人航天、 三峡工程等为代表的若干重大项目的实施, 再至 2006 年 《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (20062020 年) 》 中提出的包括核心电子器件、 高端通用芯片及基础软件, 极大规模集成电路制造技术及成套工艺, 新一代宽带无线移动通信, 高档数控机床与基础制造技术等在内的 16 个国家科技重大专项的实施, 中国积累了很多在特定领域特殊挑战上集中力量进行技术攻关、 实现重点突破的组织管理经验, 当然也从中汲取了一些教训, 正是不断总结正反两个方面的经验并不断调整优化组织管理, 才在载人航天、 探月探火、 深海深地探测、 超级计算机、 卫星导航、 量子信息、 核电技术、新能源技术、 大飞机制造等诸多前沿领域创造了一个又一个的重大成果,支撑产业技术进步与创新发展。 另一方面, 纵观主要发达国家对待类似挑战的应对, 从政策理念上看是奉行合理有效的政府积极干预的 ;凯恩斯主义, 其落在具体实践的政策措施上, 则多是采取实施战略性的国家重大工程项目, 如美国的曼哈顿工程、 阿波罗登月计划和信息高速公路 (NII)计划等, 再如日本的超大规模集成电路 (VLSI) 计划和第五代计算机系统研究计划等。 这些项目于宏观经济而言是提振总需求, 于中观产业而言则是形成具有全球竞争力的产业技术创新链, 于微观企业而言则是临时性放弃市场公平自由竞争原则而采取 ;择优扶强 的特定策略。 虽然其中也存在一些失败的案例教训, 多数案例表明这种在市场经济条件下国家统一组织、 政府主导推动、 技术目标导向的重大工程或重大计划项目是积极有效的, 并且逐渐成为一个国家普遍采用的应对创新危机或竞争挑战的合理、有效的战略性政策手段。其中对于国家科技重大专项组织实施的经验总结, 中国科技主管部门等给予高度重视并一直在不断进行总结与分析, 并基于此适度进行了相关管理办法、 评估方法等管理的调整与优化。 在这些经验总结分析的任务中, 笔者有幸参与其中四个任务的研究工作。 首先是作为主要参与者于20152016 年承担了 ;重大专项研发组织模式研究 任务, 并于其中提出将重大专项按产出成果表现形式进行三类划分, 进而进行突出目标导向的分类管理的基本思路。 在研究过程中发现, 在 16 个国家科技重大专项之中, 项目之间差异是十分显著的, 这些差异包括研发目标的差异、 技术特性的差异、 科研组织的差异等。 尽管在开始之初便定下 ;重大创新或公益性研究类和产业化开发或工程示范类两类项目 实施分类管理的方法, 对具体项目的组织实施而言仍是带来了巨大的挑战。 其次是作为骨干人员于20202021 年承担了关于重大科技项目与科技力量协调发展和关于攻克关键核心技术的新型举国体制的两个研究任务, 其中对两个案例进行连续两年的深度调研分析, 重点关注了那些以典型战略性产品为产出的重大专项的组织模式。 这两个任务研究让我更加深刻地认识到不同技术领域研发与创新活动的差异性及其对组织管理的客观要求, 尤其是在具体项目任务分割及研发过程管理上, 而这些 (差异性十客观要求等) 又会影响科研团队及个人的评价与激励, 更重要的是这些影响相互之间是密切关联的。 最后是作为课题负责人于 2022 年联合清华大学李正风团队和中国科学院大学刘云团队共同承担了 ;新型举国体制重点问题研究 任务, 系统地对新型举国体制的动员机制、 主体协同机制和人才评价机制进行研究。 这次系统、深入的研究工作令我们更加全面地了解了作为新型举国体制政策试验田的国家科技重大专项的制度设计, 而进一步深入的案例分析也展示了这一政策在促进科研团队内部协同合作、 促使产学研用紧密结合上的现实问题与组织管理约束, 以及实施过程中的一些政策措施的探索情况。 上述这些研究工作让我们更加深切地认识到国家科技重大项目在组织管理上的新变化、 新要求和新挑战, 尤其是有效组织实施新型举国体制的重要性、 紧迫性和艰巨性, 更关键的是它的决定性决定了新型举国体制的最终效果。从目前来看, 积极主动、 科学有效地实施新型举国体制是中国应对大变局挑战、 开辟创新发展新领域新赛道、 塑造创新竞争新动能新优势、 实现高水平科技自立自强和高质量发展乃至建成世界一流科技强国的一个重大举措。 无论是国际发展经验, 还是中国自身发展经验, 都为有效实施新型举国体制奠定了基础, 但是同样我们也面临着严峻的挑战, 科技革命推动产业变革加速, 促使创新 ;无人区 中存在更大的不确定性风险, 加之国际政治格局变幻莫测、 贸易保护主义抬头、 逆全球化趋势等诸多不利因素, 以往的成功经验在未来新型举国体制探索中未必是有效的, 以往的管理理念在未来新型举国体制实施中未必是合适的, 都需要在实践探索中不断总结、 不断优化、 不断发展。践行新型举国体制, 虽是既定战略所要求的可行举措, 仍面临着诸多的风险与挑战。 一方面, 改革开放以来关于新型举国体制的探索性实践国家重大科技专项的实施, 虽然积累了很多有益的宝贵经验, 但关于大范围的跨学科联合研发、 多主体之间的竞争合作研发、 长链条的产业链上下游 (从材料到零部件、 从工艺到产品) 的系统性攻关研发与创新能力培育, 尤其很多重大工程项目都是在缄默知识的长期积累与沉淀基础上实现的技术突破, 这一直是科研组织管理的难题, 不同国家 (包括发达国家在内) 在不同时期的探索经验也都存在着多样性、 有效性等组织管理问题。另一方面, 随着社会经济发展与科技进步, 中国的国家重大科技攻关项目所面对的科学技术问题已经触及世界科学技术前沿面, 尤其是在社会主义市场经济条件下的关键核心技术攻关, 更是出现了攻关目标、 攻关路径、攻关组织、 攻关产出形式及其影响等一系列新的变化, 这要求在其攻关过程中必须采取具有针对性、 创新性的组织管理方式, 以适应并应对新变化带来的新挑战。而这正赋予了本书的研究价值, 其重要性不言而喻。 该研究价值随着新型举国体制的战略性和重要性的提升而水涨船高, 不仅在科研组织与创新治理上具有突出的理论意义, 更在国家发展战略与创新政策上具有十分明确且极为重要的现实意义。 它可以为国家创新驱动战略与政策决策者提供决策参考, 也可以为创新政策的执行人员提供工作指导, 又可以为科技创新践行者的攻关组织与管理实践提供指引, 还可以促进创新战略与政策研究者之间的交流与互动, 推动从实践到理论的丰富与发展。 需指出的是, 本书的研究放眼于全球发展而立足于中国实际, 着眼于国家创新及其政策实践, 避免空而论道, 以求能够真正为新型举国体制的有效实施做出贡献。

本书的研究放眼于全球发展而立足于中国实际，着眼于国家创新及其政策实践，以求能够真正为新型举国体制的有效实施做出贡献。

;新型举国体制是应对百年未有之大变局的一项非对称战略手段，对保障科技安全、经济安全与国防安全具有重大意义。作为新型举国体制研究的一项前沿智库成果，本书基于政策分析视角，创建了系统化的新型举国体制分析框架，立足中国现实、放眼全球竞争，摒弃空泛论述，深入阐释其概念内涵、动因机制、适用条件及组织实施路径，全面探讨了新型举国体制的核心议题是什么、为什么和如何做，并提出一系列重要观点与研判。

张赤东，企业创新管理与政策研究者、管理学博士。现任中国科学院科技战略咨询研究院研究员、博士生导师，创新发展政策研究所副所长，中国科学院中国创新战略与政策研究中心科技体制组组长。兼任中国科学学与科技政策研究会理事兼技术创新专委会副秘书长，中国发展战略学研究会常务理事、企业创新发展战略专业委员会副主任兼秘书长、青年工作委员会主任委员、创新驱动战略专委会副主任，国家科技部专家库专家、北京市科技专家库专家、中国汽车创新大会暨创新评价首席专家。长期专注于企业创新、Ramp;D管理、创新评价、国家创新体系和创新政策的研究。至今已发表60多篇核心期刊文章，专著7本，合译著2本，合著（编著）22本；承担课题60余项，主持国家级和省部级研究课20多项，主持完成北车、国家电网、阿里巴巴等多家企业研发管理与创新战略咨询项目，以及多项重大课题研究。 ?冉玲于，武汉大学城乡规划学硕士研究生。现任中国科学院科技战略咨询研究院创新发展政策研究所研究助理，兼任中国发展战略学研究会企业创新发展战略专业委员会秘书处办公室主任、青年工作委员会办公室主任。曾任北京大学 《景观设计学（中英文）》Landscape Architecture Frontiers期刊专刊责任编辑。已发表13篇学术论文，合著（编著）1本，参与12项国家级、省部级和校级科研与咨询项目。 ?彭晓艺，北京大学科学技术哲学博士，现为清华大学智库中心博士后、助理研究员。研究方向为科技创新政策、科学技术与社会，发表多篇相关文章，参与2本专著的编写，曾参与国家级和省部级课题5项、企业等委托课题4项。

目 录1 引 言 ?0011. 1 写作缘起 0021. 2 若干基本概念的界定 0061. 2. 1 组织、 制度与制度安排 0071. 2. 2 体制、 机制与治理 0111. 2. 3 国家、 机关与政治资源 0171. 2. 4 科技活动、 研发活动与创新 0211. 2. 5 国家重大科技项目、 战略科技力量与科研体系 0251. 3 研究思路与内容结构 0291. 3. 1 基于政策学分析的研究定位 0301. 3. 2 研究逻辑及其分析原则 0321. 3. 3 技术路线与主要方法 0341. 4 本书的研究预期与特色 0362 什么是新型举国体制 ?0382. 1 新型举国体制概念的定义方法 0382. 1. 1 什么是定义 0392. 1. 2 属加种差定义法 0402. 1. 3 科学界定新型举国体制概念的步骤 0412. 2 属概念: 举国体制的定义 0422. 3 种差: 新型举国体制的本质特征 0462. 3. 1 原因种差: 产生原因和条件 0492. 3. 2 关系种差: 能够区分的分界点 0522. 3. 3 功用种差: 战略目标与任务结果 0542. 3. 4 发生种差: 实施中的关键手段与组织管理 0562. 4 新型举国体制概念的科学定义 0622. 5 相关概念的讨论与辨析 0642. 5. 1 传统举国体制的概念界定及其与新型举国体制的相互关系 0642. 5. 2 举国体制与计划体制的关系讨论 0652. 5. 3 举国体制与集中力量办大事的关系讨论 0672. 5. 4 关于上一级属概念体制的讨论 0682. 6 几个重要观点 0693 为何采用新型举国体制 ?0713. 1 从政策视角看从传统举国体制到新型举国体制的历史演进 ?0713. 1. 1 计划经济体制下科技攻关的传统举国体制 0733. 1. 2 转轨期科技攻关的过渡型传统举国体制 0753. 1. 3 社会主义市场经济条件下的科技创新举国体制 0773. 1. 4 关键核心技术攻关新型举国体制 0833. 1. 5 实践先于理论的新型举国体制演进趋势 0923. 2 新型举国体制产生的动因与基本逻辑 0933. 2. 1 偶发逻辑: 触发国家应急性反应的外因机制 0943. 2. 2 国家逻辑: 国家的全局性挑战与政府职能发展 0963. 2. 3 技术逻辑: 科技条件客观约束及其人为改变的规律 ?0983. 2. 4 发展逻辑: 从现实竞争到发展机会的争夺 0993. 3 作为科技创新 ;非对称战略 的新型举国体制 ?1013. 3. 1 科技创新 ;非对称战略 的定义与内涵 ?1013. 3. 2 科技创新 ;非对称战略 的缘起与应用 ?1033. 3. 3 新型举国体制的 ;非对称战略 效果 ?1053. 4 中国实施新型举国体制的优势 1083. 4. 1 政治优势: 党的集中统一领导 1083. 4. 2 制度优势: 社会主义市场经济体制 1103. 4. 3 组织优势: 协同攻关的科技管理经验 1123. 4. 4 文化优势: 集体主义下的精神力量 1143. 4. 5 社会经济优势: 群众基础与超大规模市场 1154 何时采用新型举国体制 ?1174. 1 正确辨识适用条件的必要性与重要性 1174. 1. 1 适用条件分析的必要性 1184. 1. 2 适用条件分析的重要性 1194. 2 适用条件分析理论依据 1214. 2. 1 后发国家理论依据 1224. 2. 2 国家创新系统理论依据 1264. 2. 3 技术赶超理论依据 1294. 3 适用条件的 Y/ N_How 触发战略决策分析框架 ?1334. 3. 1 两级串行战略决策分析框架的构建 1344. 3. 2 Ⅰ级 Y/ N 适用条件分析 ?1374. 3. 3 Ⅱ级 How 适用条件分析 ?1384. 3. 4 Y/ N_How 触发战略决策的逻辑过程 ?1405 如何高效组织实施新型举国体制 ?1425. 1 新型举国体制实施的纲领与指南 1435. 2 国家决策机制 1445. 2. 1 举国要求决定的国家决策机制 1445. 2. 2 国家决策机制的定义与范围 1455. 2. 3 国家决策机制的基本形式 1455. 2. 4 国家决策机制的主要特征 1465. 3 攻关组织体制 1475. 3. 1 攻关组织的独立性 1475. 3. 2 攻关组织的三层式基本结构 1485. 3. 3 执行国家意志的专门机构 1525. 3. 4 协调部门资源调配的平台组织 1535. 3. 5 集中研发与人员专职化组织设计 1545. 4 全国动员机制 1555. 4. 1 全国动员的目标 1555. 4. 2 全国动员的类型及其路径 1565. 4. 3 全国动员的特征与要求 1575. 5 主体协调控制机制 1585. 5. 1 主体协调控制机制的目标 1595. 5. 2 主体协调关系的结构类型 1595. 5. 3 主体协调中的利益冲突问题 1645. 5. 4 主体协调与控制的国际经验 1675. 5. 5 健全主体协调控制机制的基本着力点 1735. 6 过程管理与动态调整机制 1775. 6. 1 过程管理与动态调整机制的必要性与目标 1775. 6. 2 目标导向下抓关键环节的过程管理三原则 1785. 6. 3 上下互动及时决策的动态调整五步骤 1795. 7 评价与激励机制 1815. 7. 1 评价与激励的目标与路径 1815. 7. 2 评价与激励的类型 1825. 7. 3 评价与激励的挑战 1835. 7. 4 评价与激励的制度基础与手段 1855. 8 保障政策与制度设计 1875. 8. 1 清晰的产权分配机制 1885. 8. 2 攻关技术的新产品开发与上市机制 1895. 8. 3 政府退出机制与权益处理机制 1916 政策反思与研究展望 ?1946. 1 反思在国家战略中的位置: 是非对称战略? ?1946. 2 反思在政策体系中的位置: 是 NIS 的一种形态? ?1966. 3 需强调的战略重要性 1986. 4 需强调的战略挑战性 1996. 5 未来研究的方向与建议 200附录 1 关于新型举国体制概念的文献界定汇总 ?202附录 2 关于举国体制概念的文献界定汇总 ?205