中央企业政策执行网络的构建与实现

——中国风电消纳问题研究

Construction and functioning of Central Enterprise Policy Implementation Network

Research on Wind Power Consumption in China

廉 威（Lian Wei） 著

北京

当代社会前沿观察书系

内 容 简 介

本书首先梳理了风电消纳对我国当前能源管理体制的主要冲击，以及由此产生的政策

执行成本。在此基础上，根据对国家电网有限公司和代表性电力央企开展的过程追踪式案

例研究，阐述了中央企业基于资源嵌入性、结构嵌入性和关系嵌入性的嵌入性网络构建过

程，并揭示了其在风电消纳问题中的具体作用机理。通过量化研究，构建了中央企业嵌入

性变量和电力市场省间交易效率指标，利用省级面板数据验证了嵌入性网络执行机制对政

策执行绩效的影响，说明了这一机制的普遍性。

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图书在版编目 (CIP) 数据

中央企业政策执行网络的构建与实现 : 中国风电消纳问题研究 / 廉威著. __ 北京 :

清华大学出版社, 2025. 8. __ (当代社会前沿观察书系). __ ISBN 978_7_302_70128_6

Ⅰ. F426.61

中国国家版本馆CIP数据核字第202585FG62号

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前言

过去二十年间，中国的可再生能源规模实现了举世瞩目的跨越式增长。

然而在产能体量飞速发展之时，以风力发电（以下简称“风电”）为代表的

可再生能源在利用过程中出现了严重的电能弃限问题，造成了经济效益与能

源效率损失。针对2009—2018 年我国弃风限电问题从不断发展到逐步解决

的现实过程，本书试图探索这一在较长时期内困扰政策执行领域的问题：在

政策执行失效、市场机制缺位的情况下，政策目标是如何实现的？本书认为，

以国家电网有限公司和电力央企为代表的中央企业，通过其嵌入性网络特征

在我国“条块关系”背景下的政策执行网络中有效推动了政策目标的实现。

本书首先梳理了风电消纳对我国当前能源管理体制的主要冲击，以及由

此产生的政策执行成本。在此基础上，根据对国家电网有限公司和代表性电

力央企开展的过程追踪式案例研究，阐述了中央企业基于资源嵌入性、结构

嵌入性和关系嵌入性的嵌入性网络构建过程，并揭示了其在风电消纳问题中

的具体作用机理。通过量化研究，构建了中央企业嵌入性变量和电力市场省

间交易效率指标，利用省级面板数据验证了嵌入性网络执行机制对政策执行

绩效的影响，说明了这一机制的普遍性。本书认为，风电消纳政策目标的行

政执行失效问题，本质上是由风电消纳制度成本内化为政策执行成本导致的，

而以国家电网有限公司和电力央企为代表的中央企业凭借其嵌入性网络特

征，具体包括打破省间壁垒以实现跨区域协调治理、企业吸纳市场以推动利

益调整、突破制度约束并创建有效制度，在当前的制度情景下具备了有效降

低政策执行成本的能力。但是同样要看到，中央企业的嵌入性网络执行机制

本质上并不能完全取代市场机制的有效作用，两者之间可能会产生竞争关系。

中央企业政策执行网络的构建与实现

中国风电消纳问题研究

本书的理论创新之处在于：第一，在以中央—地方行政执行为主体的条

块体制之外，揭示了中央企业嵌入性网络执行的理论机制，提出了中央企业

作为政策执行核心参与者的理论观点。第二，揭开了中央企业的内部层级结

构微观治理机制，对政策执行理论、嵌入性理论与我国的中央企业政策参与

理论进行了拓展。第三，对我国弃风限电问题从发展到解决的完整过程进行

了实证研究，发现了中央企业的参与显著影响风电消纳效果的现象并作出了

机制性解释。

目录

第1 章 导论 1

1.1 研究背景 1

1.2 研究问题 5

1.3 研究设计 13

1.4 研究意义 16

1.5 篇章结构 18

第2 章 风电消纳的技术与制度冲击 21

2.1 中国风力发电发展历程 21

2.2 风电消纳的技术性冲击与系统性挑战 26

2.3 中国弃风限电问题的成因及国际主要应对经验 31

2.4 中国新能源消纳的制度环境 43

2.5 本章小结 59

第3 章 文献综述 61

3.1 政策执行研究的理论体系 61

3.2 政策网络视角的嵌入性观点 73

3.3 政策执行中的府际关系 79

3.4 政策参与中的中央企业 86

3.5 研究现状与理论空间 93

3.6 本章小结 97

IV

中央企业政策执行网络的构建与实现

中国风电消纳问题研究

第4 章 国家电网公司嵌入性网络政策执行机制 98

4.1 国家电网公司嵌入性网络建构 99

4.2 国家电网公司政策执行过程分析 115

4.3 国家电网公司执行案例分析 127

4.4 本章小结 147

第5 章 电力央企嵌入性网络政策执行机制 149

5.1 电力央企的嵌入性网络建构 150

5.2 电力央企执行案例研究 164

5.3 本章小结 182

第6 章 中央企业嵌入性的政策执行绩效研究 184

6.1 研究假设 184

6.2 研究设计 185

6.3 实证结果 191

6.4 本章小结 201

第7 章 结论与讨论 202

7.1 研究结论 203

7.2 研究创新 204

7.3 研究讨论 208

参考文献 211

附录A 数据分析其他相关结果 242

附录B 2006—2019 年中国解决风电消纳问题的部分政策措施 244

书稿紧扣国家能源革命与“双碳”战略目标，聚焦风电产业发展中的政策执行痛点，通过案例实证揭示央企在新能源体系建设中的关键作用，构建了“资源_结构_关系”三维嵌入性分析框架，突破传统政策执行研究的静态视角。通过对国家电网及电力央企的案例解构，创造性地将组织社会学理论与中国能源治理实践相结合，既拓展了政策网络理论的应用边界，又为破解可再生能源消纳难题提供了学术解释。

《中央企业政策执行网络的构建与实现：中国风电消纳问题研究》首先梳理了风电消纳对我国当前能源管理体制的主要冲击，以及由此产生的政策执行成本。在此基础上，根据对国家电网有限公司和代表性电力央企开展的过程追踪式案例研究，阐述了中央企业基于资源嵌入性、结构嵌入性和关系嵌入性的嵌入性网络构建过程，并揭示了其在风电消纳问题中的具体作用机制。通过量化研究，构建了中央企业嵌入性变量和电力市场省间交易效率指标，利用省级面板数据验证了嵌入性网络执行机制对政策执行绩效的影响，说明了这一机制的普遍性。

廉威，清华大学法学院法学学士，清华大学公共管理学院管理学博士，哈佛大学肯尼迪政府学院联合培养博士。

目录

第 1章导论

1.1 研究背景 1

1.2 研究问题 5

1.3 研究设计 13

1.4 研究意义 16

1.5 篇章结构 18

第 2章风电消纳的技术与制度冲击 21

2.1 中国风力发电发展历程 21

2.2 风电消纳的技术性冲击与系统性挑战 26

2.3 中国弃风限电问题的成因及国际主要应对经验 31

2.4 中国新能源消纳的制度环境 43

2.5 本章小结 59

第 3章文献综述 61

3.1 政策执行研究的理论体系 61

3.2 政策网络视角的嵌入性观点 73

3.3 政策执行中的府际关系 79

3.4 政策参与中的中央企业 86

3.5 研究现状与理论空间 93

3.6 本章小结 97

第 4章国家电网公司嵌入性网络政策执行机制

4.1 国家电网公司嵌入性网络建构 99

4.2 国家电网公司政策执行过程分析 115

4.3 国家电网公司执行案例分析 127

4.4 本章小结 147

第 5章电力央企嵌入性网络政策执行机制 149

5.1 电力央企的嵌入性网络建构 150

5.2 电力央企执行案例研究 164

5.3 本章小结 182

第 6章中央企业嵌入性的政策执行绩效研究 184

6.1 研究假设 184

6.2 研究设计 185

6.3 实证结果 191

6.4 本章小结 201

第 7章结论与讨论 202

7.1 研究结论 203

7.2 研究创新 204

7.3 研究讨论 208

参考文献 211

附录 A 数据分析其他相关结果 242

附录 B 2006—2019年中国解决风电消纳问题的部分政策措施 244