宋世明，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副主任、二级教授、博士生导师。享受国务院政府特殊津贴。入选“新世纪百千万人才工程”、全国文化名家暨“四个一批”人才工程、国家“万人计划”哲学社会科学领军人才，荣获“国家有突出贡献中青年专家”荣誉称号，两次获国家行政学院优秀教学一等奖。作为“国家公务员法起草小组”成员，全程参加了我国第一部公务员法的起草、修改、定稿工作。2013至2018年担任国务院推进职能转变协调小组办公室专家组成员。出版《美国行政改革研究》《中国公务员法立法之路》等著作。

共治，以巩固不可分割的党的集中统一领导权力为前提，以共和即“中华人民共和国一切权力属于人民”为前提，以良法善治为前提，以权责一致为前提。为充分实现共治，需要在推进国家治理体系和治理能力现代化实践进程中，由国家做出高质量的协同共治制度安排。在国家治理体系全局中，政府治理体系体量蕞大；在国家治理能力的全局中，政府治理体系是制度执行力的蕞大载体。基于此，“先大后小”“先内后外”既是实现共治的中国路径，也是建构中国政府治理体系的现实路径。“先大后小”，即立足国家治理体系优先实现党和国家机构职能的优化协同高效，在此基础上进一步完善政府治理体系，进一步完善国家行政体制；“先内后外”，即在政府治理体系内优先纳入“共治”的制度安排，在此基础上以整体政府角色而不是以碎片化政府角色与社会、市场协同共治，由此形成有为政府、有效市场、有机社会协同推进社会经济发展的治理格局。

《共治论》试图对共治（即协同共治）进行中国式表达。

深化党和国家机构改革 推进国家治理体系和治理能力现代化 144

第三篇 政府职责体系 163

厘清政府、市场和社会边界 165

我国政府职能精细化管理和流程再造的主要内容和路径选择 173

完善市场监管的顶层设计与行动方案 187

强化“善管”，持续推进“放管服”改革——再论“善管”的基本框架 195

美国政府公共服务市场化的基本经验教训 207

第四篇 政府行政方式 221

协同治理理论在中国的具体适用研究 223

以现代政府治理之道 创新事中事后监管方式 233

“双随机、一公开”：简约并不简单 239

简政放权步入重心跨越的新阶段 244

将以人民为中心的执政理念贯穿到审批服务便民化的全过程 251

浙江“最多跑一次”改革的启示 257

设立与运行行政审批服务局的方法论——以银川市为例 260

垂直管理更需协同共治 273反本位主义论 280

第五篇 公务员管理 295

中国的公务员制度：对西方经验的拒绝、改造、引进与超越 297

解析《中华人民共和国公务员法》中分类制度之设计原理 313

中国公务员管理的四大机制演进——

以《中华人民共和国公务员法（修订草案）》为分析蓝本 334

推行职务与职级并行制度须厘清两个关键问题 356

后 记  366

绪论

本文试图对共治（即协同共治）进行中国式表达。

一、什么是共治

共治，就是协同共治。即为最大限度地统筹国家治理体系的公共资源以及全社会一切积极因素有效解决公共问题，国家在制度上做出相应的设计和安排，以更好地发挥公民、企业以及社会组织在公共事务管理与公共服务中的作用。党和国家机构职能优化协同高效，在党的统一领导之下国家治理主体协同行动，是协同治理的核心；多元治理主体良性互动，是协同治理的要义。

“政令出不了中南海”，不是共治。共治，从来以有效的统一领导为前提。

“各自为政，政出多门”，不是共治。共治，须以巩固不可分割的党的集中统一领导权力为前提。

跳“独杆舞”、唱“独角戏”，不是共治。共治，一定以共和为前提，即以“中华人民共和国的一切权力属于人民”为前提。

“依法行政演变为依法打架”，不是共治。共治，须以公平正义的良法善治为人民服务为前提。

“混同乱治”，不是共治。共治，须以权责一致为前提。

二、为什么要共治

简言之，共治，目的是形成党和国家事业发展的强大合力。推进领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系优化协同高效，形成国家治理体系的总体优势；推进党的领导力、政府执行力、人民军队战斗力、群团组织和社会组织活力共生共鸣共振，形成国家治理能力的总体合力。

究其深层根源，共治，是人类政治文明演进的大势所趋，是现代生产力发展到历史新阶段对政治上层建筑的必然要求，是人类生存发展的基本经验对公共治理的有益启迪。

共治，是人类政治文明演进的大势所趋，是对传统的政治统治、政治管理、公共行政的扬弃。政治统治，即经济上占统治地位的阶级依靠国家强制力，通过特殊的手段和方式将统治秩序强加于社会的过程。政治管理，即公共权力对政治生活自觉地约束与制约，从而确保政治生活的秩序与目标。主要方式与手段是领导、决策、组织、协调、灌输、服务等。公共行政，政府行政权力代表国家对社会的管理。最基本方式与手段有权威（法的权威、制度的权威、机构的权威、职务权威、人格权威等）。而现代公共管理，是以政府行政机关为主体的国家机关和以公益性为导向的社会组织等多元主体，为实现与提升公共利益，以协同治理的方式为社会有效提供公共产品和公共服务的活动。

共治，是与大数据时代相适应的现代治理方式。农业社会，国家是绝对的统治中心，百姓是被统治者；工业社会，公民或公民代表选举领导人，领导人组成政府，作为国家代表的政府管理与服务处于被管理地位的公民。随着信息社会的日趋发展，社会组织的日趋成熟，公民素质能力的日趋提高，特别是大数据时代的到来，国家与社会的协同共治的物质技术基础更加可靠扎实。大数据时代催生了以信息化、数据化为导向的新兴产业，平台企业、平台经济异军突起，数据成为土地、资本、劳动力等传统投入要素以外的新生产要素。大数据时代催生了云端制（统一大平台+海量小前端）这一新的组织模式。多元主体依托统一平台已经在协同创造商业价值，实现了大规模、实时化、自发化、社会化协作。政府、市场、社会运用云端制来协同创造公共价值，已成为先进科学技术对上层建筑的内在要求。由此，共治，必然要求充分运用公开透明、公民参与、政社协作的治理方略；必然要求打通数据壁垒、实现数据共享，让数据成为全社会创新创造的新类型的“生产资料”。当然，包括大数据技术、智能技术在内的科学技术变革只是国家治理现代化的必要条件，不是充分条件。国家治理现代化的实际进程、变革程度、治理效能，取决于现实生活中各种利益主体博弈的过程及其结果。不同的制度环境和制度安排决定了利益主体发挥作用的方式及其力量大小。正是基于这个意义，制度竞争是国家间最根本的竞争，国家治理能力高低、政府治理的优劣在很大程度上取决于一个国家是否有促进协同共治的高质量制度安排。

共治，是人类社会生存发展的基本经验。“如今人类完全主宰地球，并不是因为单个人比单个黑猩猩或狼更聪明，或者手指更灵巧，而是地球上只有智人这个物种能大规模而灵活地合作。”尤瓦尔·赫拉利，林俊宏译：《未来简史》，中信出版社2017年版，第118页。根据马克思主义国家学说，“国家是整个社会的正式代表”《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1995年版，第631页。，不仅应把社会冲突保持在秩序的范围以内，而且应把促进社会协作作为自己的使命所在。根据历史唯物主义的基本原理，人民群众是历史创造者，应通过制度保证人民在中国国家治理中的主体地位。中国特色社会主义事业是人民群众自己的事业，协同共治，自然是坚持和完善中国特色社会主义制度的应有之义，必然是推进国家治理现代化内在要求。

三、如何实现共治

简言之，通过制度建设与制度创新实现共治。即在推进国家治理体系和治理能力现代化实践中，在制度之治中进一步推进共治。具体言之，实现共治的基本路径至少包括以下五个方面。

。。。。。。

最后，应进一步优化中央、省、地、县、乡镇（街道）之间的公务员力量配置。目前其公务员数量配置比例大体为8：19∶24∶39∶10。直接从事社会管理、服务人民群众的一线公务员力量不足、资源有限，容易助长“压力型体制”的惯性存在。若上级放弃自己的法定分内责任而层层签订“军令状”，实际上是层层推卸责任，这绝不是“共治”。

本文的推论是：为了形成党和国家事业发展的强大合力，形成全面建设社会主义现代化国家的强大合力，共治（即协同共治）是大势所趋。共治，以巩固不可分割的党的集中统一领导权力为前提，以共和即“中华人民共和国一切权力属于人民”为前提，以良法善治为前提，以权责一致为前提。为充分实现共治，需要在推进国家治理体系和治理能力现代化实践进程中，由国家做出高质量的协同共治制度安排。在国家治理体系全局中，政府治理体系体量最大；在国家治理能力的全局中，政府治理体系是制度执行力的最大载体。基于此，“先大后小”“先内后外”既是实现共治的中国路径，也是建构中国政府治理体系的现实路径。“先大后小”，即立足国家治理体系优先实现党和国家机构职能的优化协同高效，在此基础上进一步完善政府治理体系，进一步完善国家行政体制；“先内后外”，即在政府治理体系内优先纳入“共治”的制度安排，在此基础上以整体政府角色而不是以碎片化政府角色与社会、市场协同共治，由此形成有为政府、有效市场、有机社会协同推进社会经济发展的治理格局。

君不见，2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，到那时人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。

君不见，2018年深化党和国家机构改革，完成组织架构重建，实现机构职能调整，只是解决了“面”上的问题，真正要发生“化学反应”，还有大量工作要做。

君不见，既要“有效的市场”，也要“有为的政府”，面对这道经济学上的世界性难题，我们一直在上下求索中推动有效市场和有为政府更好结合。

君不见，公务员分类制度虽然以法律形式确定已经超过16年了，但公务员分类制度实践依然是“雷声大雨点小”。

由此观之，收录拙著中的论文、文章尽管横跨18年之久，但对未来的国家治理现代化研究以及中国政府治理体系建构实践依然具有启发意义与参考价值。