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书名：宋代地方政府行政成本问题研究
定价：139.0
ISBN：9787030571717
作者：王晓龙
版次：1
出版时间：2018-08
内容提要：
本书借鉴现代行政学研究中有关“行政成本”的概念与理论，从行政设施成本、公务接待成本、“羡余进奉”成本、无形行政成本、无效行政成本等五个方面对宋代地方政府行政成本问题进行了研究。本书分析了宋代地方行政成本在不同历史时期和不同地域的表现，认真总结了宋代政府应对各种行政成本问题的相关举措，提出宋代地方行政成本问题的几大特点，笔者认为宋代地方政府行政成本问题的根源在于宋朝的财政和军事制度。两宋时期中央政府由于外部战争和内部养兵的压力所进行的无限度的赋税征调，带来地方政府行政经费不足，不得不变相向民众征调和搜刮，从而导致官民矛盾突出。而惩贪不严也导致官员贪污腐败问题屡禁不绝、无效行政成本过高，这也是两宋经济虽然发达，却不能将财富优势转化为国力优势，做到国富、兵强、民安的重要原因之一。
目录：
目录
绪论 1
第一章 宋代地方政府行政设施成本问题 39
第一节 地方政府行政设施的主要构成及建筑布局 39
第二节 地方政府行政设施的修建经费统计与分析 76
第三节 地方政府行政设施修建经费来源 103
第四节 地方政府修建行政设施的主观、客观原因及其分析 126
第五节 政府缩减行政设施修建费用的举措 150
第六节 地方政府行政设施修建频率的统计及行政成本的估算 161
第二章 宋代地方政府公务接待成本问题 173
第一节 地方政府公务接待的主要支出项目 173
第二节 地方政府公务接待经费的资金来源 186
第三节 地方政府公务接待用品的存放机构及物品种类 211
第四节 地方政府公务接待成本的管控举措 217
第三章 宋代地方政府“羡余进奉”成本问题 231
第一节 地方政府“羡余进奉”现象的历史演变及其特点 231
第二节 地方政府“羡余钱”的来源及用途 242
第三节 宋代士大夫、皇帝对“进羡余”的态度 252
第四节 地方政府“羡余进奉”的社会影响 269
第四章 宋代地方政府无形行政成本问题 277
第一节 地方政府的时间成本 277
第二节 地方政府的生态成本 313
第三节 地方政府的公信力成本 332
第四节 政府应对无形行政成本问题的防治举措 370
第五章 宋代地方政府无效行政成本问题 394
第一节 地方行政人员的贪污、腐败行为所造成的无效行政成本 394
第二节 地方行政人员的**、享乐所造成的超额行政成本 418
第三节 地方行政人员的渎职行为造成的无效行政成本 433
第四节 客观因素导致的地方政府无效行政成本消耗 469
第五节 政府管控无效行政成本问题的主要举措 485
结语 宋代地方政府行政成本问题的特点及对当今的启示 519
参考文献 541
后记 560
在线试读：
绪论
一、“行政成本”概念界定
“行政成本”是现代政治学、行政学、管理学中涉及的一个概念，作为一个较新的由经济学界引进而来的词汇，学界对其内涵的认识并不确切。因而，自此概念产生和影响扩大之后，中外学者从多个角度和层面对其进行定义，相关讨论一直不断，截至目前也并未出现学界普遍认同的权威界定。
在此概念产生之前，人们对于政府的成本问题已有诸多探讨，开始认识到政府作为公共管理和服务机构，其活动也要占用和消耗各种经济资源，政府也是有成本的，如何限制政府自身占用过多资源，而将其用于服务社会，就成为专家学者探索的重要论题。19世纪马克思、恩格斯在评价资产阶级“廉价政府”的时候，就曾对巴黎公社所采取的“从公社委员起，自上至下一切公职人员，都只应领取相当于普通工人工资的薪金。国家高级官吏所享有的一切特权以及支付给他们的办公费，都随着这些官吏的消失而消失了”及取消常备军等做法颇为赞赏。他们认为“国家必须限制自己的开支，即精简机构，缩小其规模，尽可能减小管理范围，尽可能少干预公民社会方面的事务”，巴黎公社实现了所有资产阶级革命提出但没有真正实现的“廉价政府”目标，即用尽可能少的行政资源，实现**化的行政管理，并认为这是未来国家政府管理的方向。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中论及国家税收与管理费用问题时也指出：“维持经费越少的政府及官员，必然是最受国民拥护从而也是最为理想的政府及官吏。”1887年，美国的威尔逊在《行政学研究》中也提出，行政学研究的目标之一就是政府“在于发现政府如何以最少的资金和精力为代价，并以**可能的效率来做这些恰当的事”。20世纪70年代，西方新公共管理运动兴起后，开始对传统政府的浪费、低效、规模庞大、管理宽泛等问题进行改革，英国政府采取了一系列举措改革政府部门，强调投入和产出的比率，追求绩效，缩减政府规模和成本。到了20世纪80年代之后，随着政府绩效评估在世界各国的广泛应用，社会各界开始重视政府投入和产出之间的绩效问题，更加关注政府行政成本问题。美国也在1993年颁布了《从繁文缛节到结果：创造一个少花钱多办事的政府》方案，使整个政府降低成本，提高效率。加拿大、新西兰、澳大利亚等国也纷纷对政府成本过高问题进行改革。
我国自改革开放以来，多位党和国家领导人都对政府行政成本过高问题提出过批评，也为精简机构和人员进行过多轮改革，但是政府行政成本过高的问题仍一直难以根治。国内学界较早关注和探讨行政成本问题的代表性学者有王庆仁、谭桔华、李志君、焦建国、普永贵、卓越等。王庆仁教授在1997年就开始撰文提出应该重视对行政成本问题的研究，并提出行政成本的定义是：“行政管理工作中为完成一定的有效行政行为所消耗的人力、物力、财力的总和，所作出的可以用货币度量的价值牺牲。”谭桔华认为：“政府行政成本应该是政府在一定时期内为履行其职能而进行的各种活动所付出的费用之和。包括人员经费、办公费、会议费、公车费、差旅费、招待费、通讯费、机关大楼维护、装修费、绿化管理等费用。”李志君认为：行政成本即“各级行政机关及施行预算管理的其他机关（指列入行政编制并接受财政拨款的社会团体和未列为行政编制但完全行使行政管理职能的单位）、政党组织为履行其职能而发生的资金消耗”。普永贵认为：“行政成本是指国家权力机构的执行机关在一定时期内，为履行其行政职能，实现行政目标，在行政管理中所支付的费用的总和。”卓越认为：“行政成本可以定义为政府组织在社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。”焦建国等认为：“行政成本是政府产出即向社会提供一定的公共服务所必需的行政投入或耗费的资源。”
党的十八大报告提出，推进政府绩效管理，严格控制机构编制，减少领导岗位职数，降低行政成本的要求。党和国家、社会各阶层的重视使得学界对于行政成本问题的研究日益热烈，相关论著、学位论文众多，对“行政成本”概念和内涵的界定也日益科学化。
现阶段政治学、行政学、经济学、管理学等诸多领域的学者对“行政成本”概念界定体现出以下几个方面的特点：
一是注意区分广义和狭义的行政成本。如谭桔华认为，广义的政府行政成本是“政府在一定时期内为社会提供公共服务，生产公共产品的活动而付出的，包括政府内部运行成本，社会公共事务管理成本以及政府决策和行为成本在内的成本之和”；狭义的政府行政成本主要是为了维持政府机构运转所产生的费用，即政府机构内部为了维持运转，在一定时期内付出的费用之和。有的学者甚至更为细致地区分了广义、中义、狭义等众多大小内涵不等的概念。
二是注意区分显性行政成本和隐性行政成本、直接成本和间接成本，即政府行政活动直接的资金消耗和政府转嫁给社会的成本及行政行为对社会、对未来的间接影响等。或者将行政成本划分成货币形态和非货币形态，再将货币形态成本划分成人力资源成本、物资成本和管理成本，非货币形态成本细分成机会成本、社会成本和生态成本。有的学者将政府行为对于时间、环境、社会道德、舆论的影响也列入政府行政成本，使其概念较为全面，但实际难以统计和测算。
三是将“行政成本”从“政府成本”中剥离出来，避免将“行政成本”概念无限扩大而难以量化探讨的问题。如董娟认为：“由于当前政府成本、行政成本及行政管理成本在概念表述上缺乏统一的标准，从而导致以上概念相互间存在着概念模糊不清，混淆混用的现象……有必要对这三个概念重新进行梳理和辨析。”她认为政府成本涵盖范围最广，应为行政成本和行政管理成本之和。郭婕也认为：行政成本与财政支出的概念也不应混同，只有用于政府本身的行政活动的资源是行政成本，而政府能够支出但用于其他方面的支出不属于行政成本的范畴，而是政府行使对社会资源的再分配权力，如公共支出中的文化教育经费就不应属于行政成本的范围。张国庆等也认为：“‘行政成本’一词的基本要义是在于度量国家财政支出之于政府及其公务人员直接和间接花费与公民和社会公益性直接和间接花费的比例。”赵园园提出：“加大社会建设的紧迫性决定了行政成本必须尽快得到控制，财政支出必须向社会建设倾斜，因为行政成本的失控严重影响了和谐社会的构建。”这些学者倾向于对狭义的行政成本即行政机构本身所耗费的费用进行考察，社会公共事务支出不属于行政成本。但是这一界定并未得到学界普遍认同，仍有大量学者认为政府行政成本应包括社会公共事务支出，广义政府行政成本包括公共工程、教育医疗等开支。与此同时，学界也有大量以“政府成本”为研究对象的论著，对政府行政成本进行了有益的探索。赵爱英等《政府行政成本与绩效研究》也认为“政府行政成本可称为政府成本或行政成本”，两者无实际区别。
四是深化了对行政成本内部结构的分析，将政府行政成本区分为有效成本和无效成本、合理成本和非合理成本。我们认识到这两方面均是行政成本的组成部分，“不仅包括行政过程中的正常成本，也要包括行政过程中的非正常，不合理、不合法导致的成本，不仅包括行政作为发生的成本，也应包括行政不作为引发的成本”。现有研究认识到行政成本中有必需的投入和额外的消耗，不应只注意到中国政府行政成本量的增长，这其中也包括因政府职能扩展、物资价格上涨而造成的合理的成本上涨。还应注意其内部结构的比例和变化，应该反对的是额外的非合理的成本诸如腐败**浪费所造成的消耗。
通过以上对近些年来学界关于“行政成本”概念的归纳和分析，结合宋代历史研究的实际情况，我们在这里也对政府“行政成本”的概念做出狭义和广义的界定：狭义的政府“行政成本”是指政府机构用于自身建立和运转的费用，包括修建政府建筑、购买办公设备和发放人员工资、公务接待、差旅等诸项费用之和。广义的政府“行政成本”即政府机构用于自身组织及运转的费用，以及政府在社会公共管理事务中所支出的费用与因行政行为失当给政府、社会、环境等造成的损失、破坏等隐性成本和无效成本之和。这一定义兼顾了显性和隐性成本、货币与非货币成本、直接和间接成本、有效与无效成本、制度内和制度外成本、可变成本与固定成本等分类标准。
二、本书研究范围
本书研究范围涉及广义与狭义的地方政府“行政成本”，以狭义的“行政成本”为主要研究对象，主要探讨政府本身公务人员消耗的资金、物品等；以广义的地方政府“行政成本”为参照对象。由于广义的行政成本诸如对社会、环境、道德舆论的影响难以量化分析，主要以文字描述和定性分析为主。
学界对宋代地方行政层级和地方政府的范围界定亦有不同认识，大体包括三级制、二级制和虚三级制三种观点。目前，持三级制看法的有王文楚、郑世刚、林英男、江晓敏、贾玉英、李昌宪、汪圣铎、龚延明、郑强胜、余蔚、王晓龙等，持这一观点的通常认为，州县之上的路是一级正式的管理层级和行政区划，对州县有行政管理职权，路级机构并非只是监察机构，还是行政管理机构。持二级制观点的学者有张德昌、陈振、苗书梅、张希清、包伟民等，他们认为宋代的路级官僚机构诸司并存，互不同属，没有形成统一的权力中心，路与州之间不是上下级隶属关系，还不是完整的行政区划和管理层级。持虚三级制观点的学者有姜汉椿、朱瑞熙等，他们认为宋代的路出现了由监察区向行政区过渡的趋势，但仍不完备，州之上的路没有单一的行政长官和行政区划，是复式路制，各州还保留直接向中央的奏事权，因而地方行政体系是虚三级制。本书认为宋代的地方行政体制为三级制，即路、州、县三级，对于宋代地方政府行政成本的研究也主要是围绕这三个层级的机构展开，对于路之上的宣抚使、制置使、发运使等跨路级机构和县之下的市镇、寨堡等未进行研究。
此外，鉴于学界对政府行政成本具有“社会公益性”“非营利性”的一致认识，“决定了政府在行政过程中所耗费的资源及投入不属于经济投资范围，以满足社会公众公共利益为目的，不以从中获利为目的”，因而本书对于宋代地方政府所投入茶、盐、酒等禁榷专卖品生产经营中的大量钱物不进行探讨。宋代相关研究史料浩瀚，研究成果众多，而笔者精力有限，故本书仅对宋代地方政府行政成本中的若干问题进行了考察，主要包括行政设施成本、公务消费成本、“羡余进奉”成本、无形行政成本、无效行政成本问题，对地方政府在其他方面的行政成本消耗暂未涉及。
三、本书研究意义
宋代虽无行政成本的说法和概念，但宋代地方政府机构数量之多、官员之众、
定价：139.0
ISBN：9787030571717
作者：王晓龙
版次：1
出版时间：2018-08
内容提要：
本书借鉴现代行政学研究中有关“行政成本”的概念与理论，从行政设施成本、公务接待成本、“羡余进奉”成本、无形行政成本、无效行政成本等五个方面对宋代地方政府行政成本问题进行了研究。本书分析了宋代地方行政成本在不同历史时期和不同地域的表现，认真总结了宋代政府应对各种行政成本问题的相关举措，提出宋代地方行政成本问题的几大特点，笔者认为宋代地方政府行政成本问题的根源在于宋朝的财政和军事制度。两宋时期中央政府由于外部战争和内部养兵的压力所进行的无限度的赋税征调，带来地方政府行政经费不足，不得不变相向民众征调和搜刮，从而导致官民矛盾突出。而惩贪不严也导致官员贪污腐败问题屡禁不绝、无效行政成本过高，这也是两宋经济虽然发达，却不能将财富优势转化为国力优势，做到国富、兵强、民安的重要原因之一。
目录：
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绪论 1
第一章 宋代地方政府行政设施成本问题 39
第一节 地方政府行政设施的主要构成及建筑布局 39
第二节 地方政府行政设施的修建经费统计与分析 76
第三节 地方政府行政设施修建经费来源 103
第四节 地方政府修建行政设施的主观、客观原因及其分析 126
第五节 政府缩减行政设施修建费用的举措 150
第六节 地方政府行政设施修建频率的统计及行政成本的估算 161
第二章 宋代地方政府公务接待成本问题 173
第一节 地方政府公务接待的主要支出项目 173
第二节 地方政府公务接待经费的资金来源 186
第三节 地方政府公务接待用品的存放机构及物品种类 211
第四节 地方政府公务接待成本的管控举措 217
第三章 宋代地方政府“羡余进奉”成本问题 231
第一节 地方政府“羡余进奉”现象的历史演变及其特点 231
第二节 地方政府“羡余钱”的来源及用途 242
第三节 宋代士大夫、皇帝对“进羡余”的态度 252
第四节 地方政府“羡余进奉”的社会影响 269
第四章 宋代地方政府无形行政成本问题 277
第一节 地方政府的时间成本 277
第二节 地方政府的生态成本 313
第三节 地方政府的公信力成本 332
第四节 政府应对无形行政成本问题的防治举措 370
第五章 宋代地方政府无效行政成本问题 394
第一节 地方行政人员的贪污、腐败行为所造成的无效行政成本 394
第二节 地方行政人员的**、享乐所造成的超额行政成本 418
第三节 地方行政人员的渎职行为造成的无效行政成本 433
第四节 客观因素导致的地方政府无效行政成本消耗 469
第五节 政府管控无效行政成本问题的主要举措 485
结语 宋代地方政府行政成本问题的特点及对当今的启示 519
参考文献 541
后记 560
在线试读：
绪论
一、“行政成本”概念界定
“行政成本”是现代政治学、行政学、管理学中涉及的一个概念，作为一个较新的由经济学界引进而来的词汇，学界对其内涵的认识并不确切。因而，自此概念产生和影响扩大之后，中外学者从多个角度和层面对其进行定义，相关讨论一直不断，截至目前也并未出现学界普遍认同的权威界定。
在此概念产生之前，人们对于政府的成本问题已有诸多探讨，开始认识到政府作为公共管理和服务机构，其活动也要占用和消耗各种经济资源，政府也是有成本的，如何限制政府自身占用过多资源，而将其用于服务社会，就成为专家学者探索的重要论题。19世纪马克思、恩格斯在评价资产阶级“廉价政府”的时候，就曾对巴黎公社所采取的“从公社委员起，自上至下一切公职人员，都只应领取相当于普通工人工资的薪金。国家高级官吏所享有的一切特权以及支付给他们的办公费，都随着这些官吏的消失而消失了”及取消常备军等做法颇为赞赏。他们认为“国家必须限制自己的开支，即精简机构，缩小其规模，尽可能减小管理范围，尽可能少干预公民社会方面的事务”，巴黎公社实现了所有资产阶级革命提出但没有真正实现的“廉价政府”目标，即用尽可能少的行政资源，实现**化的行政管理，并认为这是未来国家政府管理的方向。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中论及国家税收与管理费用问题时也指出：“维持经费越少的政府及官员，必然是最受国民拥护从而也是最为理想的政府及官吏。”1887年，美国的威尔逊在《行政学研究》中也提出，行政学研究的目标之一就是政府“在于发现政府如何以最少的资金和精力为代价，并以**可能的效率来做这些恰当的事”。20世纪70年代，西方新公共管理运动兴起后，开始对传统政府的浪费、低效、规模庞大、管理宽泛等问题进行改革，英国政府采取了一系列举措改革政府部门，强调投入和产出的比率，追求绩效，缩减政府规模和成本。到了20世纪80年代之后，随着政府绩效评估在世界各国的广泛应用，社会各界开始重视政府投入和产出之间的绩效问题，更加关注政府行政成本问题。美国也在1993年颁布了《从繁文缛节到结果：创造一个少花钱多办事的政府》方案，使整个政府降低成本，提高效率。加拿大、新西兰、澳大利亚等国也纷纷对政府成本过高问题进行改革。
我国自改革开放以来，多位党和国家领导人都对政府行政成本过高问题提出过批评，也为精简机构和人员进行过多轮改革，但是政府行政成本过高的问题仍一直难以根治。国内学界较早关注和探讨行政成本问题的代表性学者有王庆仁、谭桔华、李志君、焦建国、普永贵、卓越等。王庆仁教授在1997年就开始撰文提出应该重视对行政成本问题的研究，并提出行政成本的定义是：“行政管理工作中为完成一定的有效行政行为所消耗的人力、物力、财力的总和，所作出的可以用货币度量的价值牺牲。”谭桔华认为：“政府行政成本应该是政府在一定时期内为履行其职能而进行的各种活动所付出的费用之和。包括人员经费、办公费、会议费、公车费、差旅费、招待费、通讯费、机关大楼维护、装修费、绿化管理等费用。”李志君认为：行政成本即“各级行政机关及施行预算管理的其他机关（指列入行政编制并接受财政拨款的社会团体和未列为行政编制但完全行使行政管理职能的单位）、政党组织为履行其职能而发生的资金消耗”。普永贵认为：“行政成本是指国家权力机构的执行机关在一定时期内，为履行其行政职能，实现行政目标，在行政管理中所支付的费用的总和。”卓越认为：“行政成本可以定义为政府组织在社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。”焦建国等认为：“行政成本是政府产出即向社会提供一定的公共服务所必需的行政投入或耗费的资源。”
党的十八大报告提出，推进政府绩效管理，严格控制机构编制，减少领导岗位职数，降低行政成本的要求。党和国家、社会各阶层的重视使得学界对于行政成本问题的研究日益热烈，相关论著、学位论文众多，对“行政成本”概念和内涵的界定也日益科学化。
现阶段政治学、行政学、经济学、管理学等诸多领域的学者对“行政成本”概念界定体现出以下几个方面的特点：
一是注意区分广义和狭义的行政成本。如谭桔华认为，广义的政府行政成本是“政府在一定时期内为社会提供公共服务，生产公共产品的活动而付出的，包括政府内部运行成本，社会公共事务管理成本以及政府决策和行为成本在内的成本之和”；狭义的政府行政成本主要是为了维持政府机构运转所产生的费用，即政府机构内部为了维持运转，在一定时期内付出的费用之和。有的学者甚至更为细致地区分了广义、中义、狭义等众多大小内涵不等的概念。
二是注意区分显性行政成本和隐性行政成本、直接成本和间接成本，即政府行政活动直接的资金消耗和政府转嫁给社会的成本及行政行为对社会、对未来的间接影响等。或者将行政成本划分成货币形态和非货币形态，再将货币形态成本划分成人力资源成本、物资成本和管理成本，非货币形态成本细分成机会成本、社会成本和生态成本。有的学者将政府行为对于时间、环境、社会道德、舆论的影响也列入政府行政成本，使其概念较为全面，但实际难以统计和测算。
三是将“行政成本”从“政府成本”中剥离出来，避免将“行政成本”概念无限扩大而难以量化探讨的问题。如董娟认为：“由于当前政府成本、行政成本及行政管理成本在概念表述上缺乏统一的标准，从而导致以上概念相互间存在着概念模糊不清，混淆混用的现象……有必要对这三个概念重新进行梳理和辨析。”她认为政府成本涵盖范围最广，应为行政成本和行政管理成本之和。郭婕也认为：行政成本与财政支出的概念也不应混同，只有用于政府本身的行政活动的资源是行政成本，而政府能够支出但用于其他方面的支出不属于行政成本的范畴，而是政府行使对社会资源的再分配权力，如公共支出中的文化教育经费就不应属于行政成本的范围。张国庆等也认为：“‘行政成本’一词的基本要义是在于度量国家财政支出之于政府及其公务人员直接和间接花费与公民和社会公益性直接和间接花费的比例。”赵园园提出：“加大社会建设的紧迫性决定了行政成本必须尽快得到控制，财政支出必须向社会建设倾斜，因为行政成本的失控严重影响了和谐社会的构建。”这些学者倾向于对狭义的行政成本即行政机构本身所耗费的费用进行考察，社会公共事务支出不属于行政成本。但是这一界定并未得到学界普遍认同，仍有大量学者认为政府行政成本应包括社会公共事务支出，广义政府行政成本包括公共工程、教育医疗等开支。与此同时，学界也有大量以“政府成本”为研究对象的论著，对政府行政成本进行了有益的探索。赵爱英等《政府行政成本与绩效研究》也认为“政府行政成本可称为政府成本或行政成本”，两者无实际区别。
四是深化了对行政成本内部结构的分析，将政府行政成本区分为有效成本和无效成本、合理成本和非合理成本。我们认识到这两方面均是行政成本的组成部分，“不仅包括行政过程中的正常成本，也要包括行政过程中的非正常，不合理、不合法导致的成本，不仅包括行政作为发生的成本，也应包括行政不作为引发的成本”。现有研究认识到行政成本中有必需的投入和额外的消耗，不应只注意到中国政府行政成本量的增长，这其中也包括因政府职能扩展、物资价格上涨而造成的合理的成本上涨。还应注意其内部结构的比例和变化，应该反对的是额外的非合理的成本诸如腐败**浪费所造成的消耗。
通过以上对近些年来学界关于“行政成本”概念的归纳和分析，结合宋代历史研究的实际情况，我们在这里也对政府“行政成本”的概念做出狭义和广义的界定：狭义的政府“行政成本”是指政府机构用于自身建立和运转的费用，包括修建政府建筑、购买办公设备和发放人员工资、公务接待、差旅等诸项费用之和。广义的政府“行政成本”即政府机构用于自身组织及运转的费用，以及政府在社会公共管理事务中所支出的费用与因行政行为失当给政府、社会、环境等造成的损失、破坏等隐性成本和无效成本之和。这一定义兼顾了显性和隐性成本、货币与非货币成本、直接和间接成本、有效与无效成本、制度内和制度外成本、可变成本与固定成本等分类标准。
二、本书研究范围
本书研究范围涉及广义与狭义的地方政府“行政成本”，以狭义的“行政成本”为主要研究对象，主要探讨政府本身公务人员消耗的资金、物品等；以广义的地方政府“行政成本”为参照对象。由于广义的行政成本诸如对社会、环境、道德舆论的影响难以量化分析，主要以文字描述和定性分析为主。
学界对宋代地方行政层级和地方政府的范围界定亦有不同认识，大体包括三级制、二级制和虚三级制三种观点。目前，持三级制看法的有王文楚、郑世刚、林英男、江晓敏、贾玉英、李昌宪、汪圣铎、龚延明、郑强胜、余蔚、王晓龙等，持这一观点的通常认为，州县之上的路是一级正式的管理层级和行政区划，对州县有行政管理职权，路级机构并非只是监察机构，还是行政管理机构。持二级制观点的学者有张德昌、陈振、苗书梅、张希清、包伟民等，他们认为宋代的路级官僚机构诸司并存，互不同属，没有形成统一的权力中心，路与州之间不是上下级隶属关系，还不是完整的行政区划和管理层级。持虚三级制观点的学者有姜汉椿、朱瑞熙等，他们认为宋代的路出现了由监察区向行政区过渡的趋势，但仍不完备，州之上的路没有单一的行政长官和行政区划，是复式路制，各州还保留直接向中央的奏事权，因而地方行政体系是虚三级制。本书认为宋代的地方行政体制为三级制，即路、州、县三级，对于宋代地方政府行政成本的研究也主要是围绕这三个层级的机构展开，对于路之上的宣抚使、制置使、发运使等跨路级机构和县之下的市镇、寨堡等未进行研究。
此外，鉴于学界对政府行政成本具有“社会公益性”“非营利性”的一致认识，“决定了政府在行政过程中所耗费的资源及投入不属于经济投资范围，以满足社会公众公共利益为目的，不以从中获利为目的”，因而本书对于宋代地方政府所投入茶、盐、酒等禁榷专卖品生产经营中的大量钱物不进行探讨。宋代相关研究史料浩瀚，研究成果众多，而笔者精力有限，故本书仅对宋代地方政府行政成本中的若干问题进行了考察，主要包括行政设施成本、公务消费成本、“羡余进奉”成本、无形行政成本、无效行政成本问题，对地方政府在其他方面的行政成本消耗暂未涉及。
三、本书研究意义
宋代虽无行政成本的说法和概念，但宋代地方政府机构数量之多、官员之众、