基层治理的逻辑（国家治理研究书系）

作者：杨宏山

书号：344799

定价：￥79 元

字数：273 千字

印次：1-1

开本：异16

出版时间：2026-05-31

ISBN：978-7-300-34479-9

包装：平

内容简介

杨宏山教授的《基层治理的逻辑》是一部扎根中国基层治理实践，直面权责失衡、资源约束、利益冲突等现实痛点，对基层治理的底层逻辑进行深入剖析和实证研究的精品力作。

本书将“时间变量”引入基层公共事务研究，区分急迫与常规两种情境，提炼出两种组织模式，即权威整合模式与契约协同模式：前者依托政治权威进行跨界整合，以完成刚性任务为第一原则，适用于突发事件、重大任务等急迫情境；后者通过平等协商达成契约，以履行契约为基本原则，适用于低风险、结果可预期的常规情境。作者指出，基层治理需要因时制宜、因势利导，领导者需对问题情境保持敏感，善于根据情境变化调整组织模式。

全书分上中下三篇。上篇为理论解释，构建整合治理的理论模型，探讨基层治理模式的动态转换，解析地方政府绩效管理的理论之争及实践发展。中篇为实践创新，聚焦国内城市治理的前沿探索，依托北京市“接诉即办”改革等鲜活案例，分析政策试验的行动网络、城市治理中的双重联盟、数字平台驱动的城市运行管理、基层治理中的双重整合、街道大部门制改革等实践发展，总结基层治理变革的新趋势。下篇为社区治理，围绕多元共治、“平急转换”、韧性治理、社区议事、居家养老等议题，探究社区治理现代化的行动路径。

作者介绍

杨宏山，中国人民大学吴玉章讲席教授，公共管理学院副院长、博士生导师，入选国家高层次人才计划特聘教授，兼任中国政治学会常务理事、中国管理现代化研究会公共管理专业委员会常务理事、北京城市管理学会副会长。曾在美国印第安纳大学、德国法兰克福大学做访问学者。主要从事政策创新与执行、城市治理、社会治理等领域的研究。主持国家社会科学基金重大项目、国家自然科学基金应急管理项目、北京市社会科学基金重大项目等多项课题。出版专著8部，其中《转型中的城市治理》英文版入选国家社会科学基金中华学术外译项目；出版《公共政策学》《城市管理学》等教材。在《管理世界》《政治学研究》《公共管理学报》及American Review of Public Administration等学术期刊发表论文180余篇。获得高等学校科学研究优秀成果奖（人文社会科学）、霍英东教育基金会第十一届高等院校青年教师奖、高等教育（研究生）国家级教学成果奖、北京市高等教育精品教材奖、中国人民大学先进工作者等奖励和荣誉称号。

目 录

第一章 导论

第一节 基层治理的文献回顾

第二节 基层治理的情境与模式

第三节 基层治理的方法论

第四节 本书的结构安排

上篇 理论解释

第二章 整合治理：基层治理的一种理论模型

第一节 基层治理的理论谱系

第二节 基层治理的类型学分析

第三节 整合治理的成效与限度

第四节 城市基层治理的案例分析

第三章 跨部门治理的制度情境与理论模型

第一节 跨部门治理的理论谱系

第二节 制度情境与理论模型

第三节 中国情境的跨部门治理模型

第四节 小结

第四章 地方政府绩效管理

第一节 地方政府的制度情境

第二节 加强地方政府的问责约束

第三节 政府绩效管理的理论之争

第四节 地方政府绩效管理展望

中篇 实践创新

第五章 城市治理的政策试验与知识生产

第一节 政策试验的文献综述

第二节 政策试验的知识生产

第三节 北京市“接诉即办”改革的案例分析

第四节 小结

第六章 城市治理中的双重联盟与冲突解决

第一节 城市控制权的理论之争

第二节 城市治理中的双向运动

第三节 联盟博弈与群体性冲突

第四节 群体性冲突的解决机制

第七章 基于数字平台的城市运行管理

第一节 城市运行管理文献述评

第二节 平台驱动的城市运行管理

第三节 城市运行管理案例分析

第四节 小结

第八章 技术嵌入与城市治理的机制设计

第一节 技术嵌入城市治理的文献回顾

第二节 城市治理中的双轨学习

第三节 B市基层治理改革的案例分析

第四节 小结

第九章 双重整合：城市基层治理的新形态

第一节 协同治理理论的反思

第二节 权威引领与行动赋能

第三节 双重整合：基层治理的新实践

第四节 北京市基层治理新实践

第五节 小结

第十章 城市街道大部门制改革

第一节 城市基层管理改革的讨论

第二节 城市街道大部门制改革行动

第三节 首都基层管理改革的实践发展

第十一章 城市基层治理的改革探索

第一节 城市基层治理面临的问题

第二节 基层治理创新的比较分析

第三节 基层治理改革的目标与路径

下篇 社区治理

第十二章 城市社区共治的行动路径

第一节 城市社区治理面临的问题

第二节 社区治理的理论维度

第三节 社区共治的路径分析

第四节 社区共治的案例分析

第五节 小结

第十三章 “平急转换”与基层韧性治理

第一节 基层韧性治理的文献综述

第二节 “平急转换”：基层韧性治理的一种解释

第三节 老旧小区物业管理改革的案例分析

第四节 小结

第十四章 社区议事与自主治理

第一节 社区治理的议事需求

第二节 社区自主治理的案例分析

第三节 “互联网+基层治理”行动

第十五章 社区居家养老服务运营模式

第一节 社区居家养老服务的文献梳理

第二节 社会企业提供养老服务的行动逻辑

第三节 政企合作：社区居家养老服务新路径

第四节 社区养老服务政企合作的案例分析

第五节 小结

索引

后记

精彩样章

序

杨宏山

基层治理作为国家治理体系的微观基础，既是落实国家意志的组织末梢，也是回应居民诉求、协调多元利益的平台。伴随着地方治理重心下移，基层机构承担的公共事务激增，面对“有限资源、全面责任”的目标要求，基层干部普遍反映“负担重、压力大”，上级机构布置的各种任务应接不暇。

在基层治理体系中，上级政府与基层机构构成了委托代理关系，委托人不仅设定目标任务，还提出预算约束和规则约束，代理人要在给定的资源条件下完成任务，并遵守法律法规、组织制度和事前约定。目标任务、预算约束和规则约束共同构成对代理人“不能做什么、可以用多少资源、必须达成什么结果”的控制框架。

从组织学视角看，刚性的目标任务、预算约束、规则约束之间具有内在张力，共同构成了基层治理的“不可能三角”——充分满足其中任何两个目标都有可能与第三个目标出现冲突。委托人要求刚性的目标任务和预算约束，那么就要允许代理人在规则约束方面进行变通。委托人强调刚性的目标任务和规则约束，那么其对代理人的预算约束就必须是弹性的。代理人要求刚性的预算约束和规则约束，那么其对代理人下达的目标任务就不能过于刚性。

近年来，基层减负成为一项重要的政策议题，党中央、国务院多次出台政策文件，要求规范明晰基层权责。在有限资源的约束条件下，推进基层减负需要区分公共事务属性，发展差异化的组织模式。根据委托人对代理人提出要求的差异性，可以区分出两种典型组织形态，分别是权威整合模式与契约协同模式。其中，权威整合模式也称运动式治理（本书在不同章节中分别使用了“权威整合”与“运动式治理”两个概念，二者在核心内涵上是一致的）。本书并行使用这两个概念，是为了与常用术语进行对话，也便于厘清不同概念的侧重点。或统合型治理，其特点是政治权威深度介入，实行强干预，依托政治势能推进跨界合作，动员多方主体参与，整合多方资源，要求限期完成刚性的目标任务，必要时可突破预算约束和规则约束。契约协同模式包括企业化治理、自主治理等多种具体形态，其特点是各方行动者地位平等，跨界事务引入民主协商机制，通过协商达成契约，各方履行契约规定的责任，并享有相应权利。

比较而言，权威整合模式由政治权威主导，以完成刚性的目标任务为第一原则，而契约协同模式注重依规行事，以遵守刚性的规则约束作为第一原则。在权威整合模式下，可对规则或预算进行变通处理。在目标任务为刚性的前提条件下，当人员配置和预算受到严格约束时，基层治理中规则约束的弹性就会增加，表现为编外人员扩张、工作人员加班加点、选择性执行等等。在契约协同模式下，当人员配置和预算受到刚性约束时，项目实施的目标任务就会弹性化。当刚性的目标任务与刚性的规则约束叠加时，就会导致预算约束弹性增加，项目实施便需通过扩大预算、追加资源来维持可行性。

权威整合和契约协同共同构成了基层治理的两种组织逻辑。基层治理涉及多方面的目标任务，各自的重要性和急迫性具有差异性。改进基层治理需要引入“议题情境”这一变量，即区分急迫情境和常规情境，善于根据情境变迁推进治理调适。权威整合模式适用于重要议题和急迫事项，在时间压力下，依靠高位驱动形成政治势能，通过整合多方主体及其资源，保障重大项目顺利实施。对于急迫事项，为了拓展融资渠道、提升运营效益，也可以采用企业化治理方式；对于非急迫事项，则应发挥契约机制的作用，赋予基层机构更大的自主空间。

基层治理的组织逻辑与议题情境、资源约束条件具有显著相关性。随着议题情境发生变化，基层治理需要调整组织方式，实现议题情境与组织逻辑相匹配。情境领导理论提出，领导方式是领导者与被领导者、环境相互作用的结果，有效的领导方式需要与具体情境相匹配。基于对中国场景的观察，有研究者提出，基层治理的情境处于持续演化之中，必须扎根具体情境改进行动策略。在政策叙事上，中国特色跨界治理采取“党建引领”的话语表述，其中“引领”内含差异化的权威介入，领导者根据情境变迁选择合宜的组织模式，有利于提升跨界治理的适应性和稳健性，也为基层减负提供了可行路径。

帕特南提出，社会网络密度和公民参与水平之间存在显著的正相关关系，两者相互强化，形成良性循环。他发现，密集的社会网络让公民彼此连接，促进了互惠规范和信任，形成了一种共同体氛围，使居民更倾向于参与公共事务。相反，如果缺乏横向的公民联系，公众参与水平则会降低。社会信任水平高的社区往往具有自主治理的基础，而社会信任水平较低的社区则大多依靠政府出面提供资源和服务。面对松散的多方行动者，基层治理需要发挥政治权威的整合作用。当社区内部形成了业主委员会、物业管理委员会等网络体系，则可以通过协商议事方式，引入市场主体、社会组织，让自主组织和自主治理发挥更大作用。

基层负担过重的根源在于权威整合机制的泛化运用，一些地方过于依赖行政发包手段开展工作，将其当作跨界治理的常用方法。诚然，这种组织方式具有动员能力强、运作效率高、治理见效快的优势，但也容易造成公共资源消耗过大、正式规则被变通执行等问题。如果不分轻重缓急，将权威整合视为解决各类问题的“万能钥匙”，势必导致基层机构资源透支、责任超载。改进基层治理，决策者需要善于运用不同的组织逻辑，在“集中力量办大事”和“寻求最大公约数”之间保持平衡，使基层机构张弛有度，从而减负增效，实现基层有秩序、社会有活力。

总之，任何单一的组织逻辑都具有其适用条件，基层治理方式的有效性取决于组织逻辑与议题情境的契合性。决策者需要对议题情境保持敏感，善于顺应情境变迁，调整注意力分配，对组织模式作出适应性调整，从而拓展外部资源，提升基层治理的韧性和可持续性。韧性治理要求组织体系具有自我调适能力，在急迫情境下能够扛住冲击，在常规情境下富有活力，从而有效应对各种问题。公共事务治理可采用企业运营和多方共治方式，这要求公共部门引入契约协同的运行机制，改进激励机制，促进利益耦合，从而更好地调动企业和社会组织的积极性。