本书以我国反垄断事前事中事后监管的现实问题为导向，阐释了反垄断事前事中事后全链条监管的基本理论，具体考察了事前事中事后监管工具的实践情况与运用机理，系统化论证各项监管工具的角色定位及其协调适用机制，并给出我国反垄断事前事中事后全链条监管机制构建的政策建议。

　　王　健　　　浙江黄岩人，浙江理工大学经济法研究所所长，二级教授，浙江省公平竞争政策与反垄断研究院院长。杭州大学法学学士，武汉大学法学硕士和法学博士，华东政法大学法学博士后，英国牛津大学法学院、新西兰奥克兰大学法学院访问学者。兼任中国法学会经济法学研究会常务理事、中国法学会法学教育研究会理事、浙江省法学会竞争法学研究会会长等职。　　发表论文120多篇，其中20多篇论文被《新华文摘》、《中国社会科学文摘》、《高等学校文科学术文摘》和人大复印报刊资料《经济法学、劳动法学》全文转载；出版《反垄断法的私人执行基本原理与外国法制》《反垄断罚款制度研究》《反垄断法实施问题研究》等6部著作，主持翻译《反垄断罚款指南》。主持国家社科基金重点项目2项、一般项目1项以及多个省部级重点项目和一般项目。　　浙江省级领军人才、浙江省;新世纪151人才工程重点资助人才，获第十届*科学研究优秀成果奖（人文社会科学）三等奖，并多次获浙江省哲学社会科学优秀成果奖二等奖、三等奖等省部级奖励。

　　方　翔　　安徽芜湖人，苏州大学王健法学院副教授，苏州大学竞争政策与反垄断研究中心执行主任。　　从事经济法、竞争法研究。在《法学》《法治研究》等核心期刊发表学术论文多篇。主持国家社科基金青年项目、江苏省社科基金青年项目等多个国家级、省部级科研项目。

　　刘　进　　湖南汨罗人，法学博士。浙江理工大学法学与人文学院教授，英国伦敦大学玛丽皇后学院法学院访问学者。兼任浙江省法学会竞争法学研究会常务理事、浙江省公平竞争政策与反垄断研究院副院长、浙江理工大学经济法研究所副所长。　　研究方向为经济法学、竞争法学。发表法学学术论文10余篇，其中多篇被人大复印报刊资料《经济法学、劳动法学》全文转载；出版专著2部。主持省部级社科项目多项。

目录绪论　建立健全反垄断事前事中事后监管机制一、事前事中事后监管机制的发展历程二、反垄断事前事中事后监管机制的内涵阐释三、构建反垄断事前事中事后监管机制的现实意义四、我国反垄断事前事中事后监管的现状检视第一章　反垄断事前事中事后监管的基本理论第一节　成本收益分析理论与反垄断监管范式一、成本收益分析与传统反垄断监管范式二、数字经济时代错误成本理论可能的;错误三、成本收益分析的重新评估与反垄断监管范式革新第二节　风险预防理论与事前监管构建一、风险预防理论的基本内容二、风险预防理论与反垄断事前监管第三节　激励型监管理论与事前守法促进机制一、激励型监管的理论阐释二、激励型监管在反垄断守法促进中的适用第四节　威慑理论与事后监管的有效性一、反垄断法中的威慑理论二、威慑与反垄断事后监管（制裁）的有效性第二章　事前事中事后监管经验的比较分析第一节　域外反垄断事前事中事后监管的制度与实践一、欧盟二、美国三、德国四、英国五、亚洲部分国家第二节　我国其他领域事前事中事后监管的制度与实践一、金融监管领域二、交通监管领域三、食品药品监管领域四、小结第三节　我国反垄断事前事中事后监管的制度与实践一、我国反垄断事前监管的制度与实践二、我国反垄断事中监管的制度与实践三、我国反垄断事后监管的制度与实践第三章　反垄断事前监管工具及其应用第一节　竞争倡导一、竞争倡导的基本原理二、竞争倡导与反垄断执法的关系三、竞争倡导的制度价值四、竞争倡导制度的适用第二节　竞争合规促进一、竞争合规的基本原理二、竞争合规促进的现实困境三、竞争合规促进的关键举措：合规激励机制第三节　竞争评估一、竞争评估的基本理论二、市场行为竞争评估的制度实践三、政府行为的竞争评估制度实践第四节　市场调查一、市场调查的基本理论二、市场调查的制度体系三、数字经济时代市场调查的难点与突破第五节　;守门人制度一、;守门人制度的设置方式二、;守门人制度的主要内容第六节　沙盒监管一、沙盒监管的基本原理和优势二、沙盒监管在反垄断法中的应用第七节　市场风险监测措施一、市场风险监测措施的重要性二、传统市场风险监测措施的分析逻辑三、市场风险监测措施发展的方向第八节　异常市场行为预警、调查措施一、异常市场行为预警的机理二、异常市场行为预警、调查措施的应用第九节　消费者指导措施一、消费者指导的基本理论二、消费者指导的制度实践第十节　规则指引一、规则指引的基本理论二、规则指引的基本原则三、规则指引的发展趋势第四章　反垄断事中监管工具及其应用第一节　事中行政指导一、反垄断行政指导的价值二、反垄断事中行政指导常见类型及其评析三、反垄断事中行政指导的域外实践第二节　反垄断行政约谈一、反垄断行政约谈制度概述二、反垄断行政约谈制度的价值三、反垄断行政约谈制度的适用问题第三节　反垄断临时措施一、反垄断临时措施的立法情况二、反垄断监管实践中的临时措施三、反垄断临时措施的实践价值四、临时措施的具体适用要求五、数字经济时代反垄断临时措施的重生第四节　反垄断承诺制度一、反垄断承诺制度的价值二、经营者承诺的适用范围三、经营者承诺的具体措施四、经营者承诺制度的程序要求第五章　反垄断事后监管工具及其应用第一节　行政处罚一、反垄断行政处罚措施二、反垄断行政处罚的目标三、最优威慑的反垄断行政处罚第二节　取消董事资格令一、竞争取消董事资格令制度的源起二、竞争取消董事资格令制度的构建动因三、竞争取消董事资格令的立法扩张四、竞争取消董事资格令具有实践价值五、竞争取消董事资格令的具体适用规则第三节　事后行政指导一、我国反垄断事后行政指导的实践二、对我国反垄断事后行政指导的评析第四节　反垄断合规整改一、行政监管中合规整改的一般理论二、合规整改与反垄断监管的耦合第五节　责令停止违法行为一、责令停止违法行为的性质二、责令停止违法行为的功能三、责令停止违法行为的适用第六节　反垄断拆分一、反垄断拆分的形式二、反垄断企业拆分的理论基础三、反垄断拆分的立法情况四、反垄断拆分的适用情形五、反垄断拆分的实践价值六、反垄断拆分措施的具体适用七、数字经济时代的反垄断拆分第七节　信用监管一、信用监管的基本内涵与性质二、信用监管在反垄断法中的应用第六章　反垄断事前事中事后监管工具的协调适用第一节　事前事中事后监管工具的结构分类一、导向工具二、监测工具三、纠偏工具四、制裁工具五、矫正工具第二节　事前事中事后监管工具的适用模式一、并行适用模式二、补充适用模式三、附随适用模式第三节　事前事中事后监管工具的衔接规则一、市场调查与其他相关监管工具的衔接二、反垄断临时措施与反垄断承诺制度的衔接三、;守门人制度与反垄断拆分的衔接四、取消董事资格令与有关制度的衔接第七章　构建我国反垄断事前事中事后监管机制的建议第一节　畅通全链条监管，强化各环节统筹协调与闭环衔接一、明确不同监管环节目标二、不断丰富梯次监管工具三、建立健全;三书一函制度四、推动形成闭环监管链条第二节　拓展事前监管，以;预防为目的构建风险监测预警体系一、健全多层次竞争导向工具二、构建;守门人制度三、完善反垄断常规风险监测四、健全反垄断特定风险监测五、细化反垄断规则指引第三节　完善事中监管，以;纠偏为导向构建风险防范化解体系一、完善反垄断事中行政指导二、构建反垄断行政约谈制度三、新设反垄断临时措施四、完善反垄断承诺制度第四节　强化事后监管，以;矫正为目标构建竞争秩序修复机制一、构建反垄断非金钱制裁体系二、完善反垄断事后行政指导参考文献后记

　 ?前言　　贯彻新发展理念和推动高质量发展，对反垄断监管执法提出更高要求。中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，指出要加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，提高反垄断监管效能。然而，目前我国针对垄断行为的监管仍以事后监管执法为主，事前事中监管还处于局部和零散的状态，对垄断行为风险的预防判断能力有限，对潜在性、苗头性问题开展监管的工具不够丰富。特别是在数字经济背景下，垄断的形式和内容发生重大变化，主要依靠事后监管执法不能取得理想的反垄断法实施效果。因此，改善反垄断监管机制，建立健全我国反垄断事前事中事后全链条监管机制势在必行。　　从全链条监管在我国市场监管领域的发展历程看，其核心内容就是;事前事中事后监管。这里的事前、事中、事后，不仅是监管的过程和环节，更是一种现代化市场监管的方式。具体到反垄断监管领域，《中华人民共和国反垄断法》第1条明确了该法的首要目的是;预防和制止垄断行为，因此，反垄断全链条监管应以;预防和制止垄断行为为总体目标，并围绕垄断行为的预防、纠偏和制止依次划分事前监管、事中监管和事后监管。　　尽管我国反垄断执法机构非常重视事前事中监管，但我国当前的反垄断监管仍具有很强的事后监管属性，执法机构通常只能在垄断行为发生以后进行干预和调整，因而不可避免地存在一些局限性。在此背景下，通过采取关口前移、惩防并举的监管策略，在事前事中事后三个环节之间有效配置稀缺的反垄断监管资源，拓展更为行之有效的监管工具，建立健全事前事中事后相衔接的全链条监管机制，是全面提升反垄断监管效能、实现反垄断监管能力和监管体系现代化的必由之路。　　综合考察法经济学和反垄断法的基本理论及其监管实践，构建反垄断事前事中事后监管的理论依据，主要有;成本收益分析理论、;风险预防理论、;激励型监管理论和;威慑理论。;成本收益分析理论源于福利经济学，该理论在反垄断法中的应用，始于20世纪70年代的;错误成本理论，其认为反垄断监管（执法）应当以监管误差的社会成本最小化为科学目标。基于成本收益分析的视角，加强反垄断事前监管是十分必要的，也是符合经济效率的。无论是从增加监管收益的角度，还是从降低监管成本的角度，反垄断事前监管均符合成本收益分析，也优于单纯的反垄断事后监管。;风险预防理论通过对可能出现的风险进行预防达到事前控制风险的目的，其与反垄断事前监管有紧密联系，在反垄断事前监管中的应用主要是，通过对可能出现的风险进行预防和控制，实现保护公共利益的目的。以风险预防理论为基础，构建反垄断事前监管对促进市场竞争、防止经营者集中有着积极作用。;激励型监管是指行政机关通过给予经济激励，间接引导市场主体采取或者不采取特定行为，以实现既定的政策目标的一种行政管理方式。不少国家反垄断执法机构为了推进企业竞争合规的有效实施，在合规指引的基础上进一步实施合规监管，构建反垄断合规的评价体系和激励机制，增强了企业自主推进高水平反垄断合规的积极性，并取得了显著成效。;威慑理论是法经济学领域的一项重要理论，国际社会普遍将;威慑作为包括罚款在内的反垄断制裁的最重要目标。在威慑理论的指引下，包括我国在内的大多数国家或地区的反垄断法主要采用罚款、没收违法所得等金钱制裁手段来实现威慑目标，但单一的金钱制裁手段的劣势也逐渐显现，特别是在当前的数字经济领域，一次性的罚款并不能实现对数字市场垄断行为的长期威慑。正因如此，一些国家的反垄断法还引入了刑事监禁、拆分、取消董事资格等其他非金钱制裁措施，旨在进一步提高反垄断事后制裁的有效性。　　为了有效应对平台垄断和数字经济发展带来的新问题，全球主要国家和地区正加速推进反垄断法的修订，着力强化反垄断事前事中监管规则。欧盟颁布了《数字市场法》，在事前建立一套狭义的客观标准，使大型数字平台具有所谓的;守门人资格和特殊义务。在反垄断事中监管环节，欧盟非常重视运用反垄断临时措施。美国在新布兰代斯学派的影响下，开始重视反垄断事前监管，并探索运用事前监管工具进行全面的反垄断立法改革。美国众议院司法委员会批准了《选择和在线创新法案》等5部反垄断法案，采取事前监管的思路，直接规定了受监管平台应当承担的特殊竞争义务。德国2021年发布《反限制竞争法》第十修正案，强化了对数字经济的干预与事前监管，执法机构可以依职权认定平台企业具有;显著跨市场竞争优势地位，并禁止该平台实施特定行为。2022年德国《反限制竞争法》第十一修正案草案进一步加强了反垄断执法机构开展行业调查及其之后采取干预行动的权力，强化了反垄断事前和事中监管。英国在2020年成立了;数字市场部门，其任务是确保数字经济市场的竞争与创新，执行支持竞争的新制度监管所谓的;具有战略市场地位的数字平台企业，该制度也被认为是英国版的;守门人制度。2024年5月，英国通过的《数字市场、竞争和消费者法》为;具有战略市场地位的企业;量身定制了事前监管条款。此外，日本、韩国等国也积极开展了反垄断事前事中事后监管举措。　　我国在其他领域也积累了丰富的事前事中事后监管经验。在金融监管领域，由于金融市场的特殊性以及金融风险具有系统性和蔓延性，监管部门长期以来对事前事中事后的全链条监管均予以重视，尤其是在数字金融的背景下，全链条监管模式更是成为应对金融风险的有力工具。在交通监管领域，交通运输部发布了《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，旨在建立市场自律、政府监管、社会监督协同配合的监管模式，并重点推进以;双随机、一公开监管为基本手段、以重点监管为补充、以信息化监管为支撑、以信用监管为基础的新型监管体系。在食品药品监管领域，我国监管部门以食品、特种设备等生产企业监管为切入点，推进直接涉及公共安全和人民群众生命健康的市场监管重点领域信用监管，强化事前防范和事中监管，提升重点领域监管效能。2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步强化食品安全全链条监管的意见》，进一步填补了全链条监管中的空白，增强了食品安全的监管效能。　　考察各主要国家或地区的反垄断法以及反垄断监管实践，旨在梳理反垄断事前、事中、事后监管可采用的监管工具及其应用。反垄断事前监管工具包括以下十种：一是市场调查。在事前开展市场调查，有利于反垄断执法机构把握竞争动态，预判垄断风险，甚至可以掌握企业涉嫌垄断的违法事实，从而有针对性地开展反垄断执法，将竞争损害降至最低。二是竞争评估。通过对影响市场竞争的行为进行评价，以观察其对市场竞争机制发展的积极或消极效果，其最早作为一种反垄断分析工具多用于对市场行为的竞争效果评价，并构成反垄断监管和执法的重要依据。三是竞争倡导。指反垄断执法机构为了改善竞争环境而实施的除执法之外的所有措施，目的是促进和补充反垄断执法、推进竞争政策的有效实施，推动竞争文化建设。竞争倡导作为一种竞争文化的推进机制与常态化监管的要求相契合，并能最大限度预防排除、限制竞争行为的发生。四是竞争合规促进。主要指反垄断执法机构通过发布竞争合规指引等举措，推进企业制定竞争合规制度并转化为守法自觉。从国际实践经验看，竞争合规已经成为反垄断法实施的重要组成部分和新趋势，而竞争合规促进也成为反垄断事前监管环节的重要制度工具。五是沙盒监管。其最早源于金融监管领域，可以作为反垄断事前监管的一项重要举措，特别是面向数字经济市场的创新商业行为，反垄断监管机构可为其提供监管试验区，企业和监管者在此过程中充分沟通并反复博弈，测试有利于竞争和创新的生态系统，同时帮助企业有效实施反垄断合规管理，降低合规成本，实现预防性治理。六是;守门人制度。这是以欧盟《数字市场法》和德国《反限制竞争法》第19a条为代表的反垄断事前监管制度，通过设置定量和/或定性相结合的标准，将符合要求的大型数字平台认定为;守门人，并赋予其一些事前规定的消极义务。七是市场风险监测措施。主要表现为反垄断执法机构通过运用数据监测和算法分析等手段，针对特定目标市场的垄断行为风险予以监测，从而实现事前监管的目标。八是异常市场行为预警、调查措施。主要指在市场风险监测过程中，经营者的反常行为能被有效观测，通过进行相关性的大数据分析，经营者的市场活动被初步筛选、过滤，从而警示、指引反垄断执法机构针对某些经营者的行为采取更进一步的调查。九是消费者指导措施。反垄断监管视角下的消费者指导措施是竞争倡导的重要部分，是指对消费者进行宣讲与帮助，使消费者能够基本理解竞争政策的要义与竞争法对消费者的保护内容，最终实现消费者身份从理解竞争法、使用竞争法到维护市场竞争的功能进阶。十是规则指引。指以反垄断法为基础，通过进一步完善相关配套规则，制定相关指南、指引、标准等，事前向市场传递更清晰的监管方向，稳定市场预期，为市场主体的发展提供更具确定性的法治化营商环境。　　实践中，反垄断事中监管既有可能发生在立案调查后，也有可能发生在执法机构掌握一定违法行为线索但尚未正式立案调查环节。反垄断事中监管工具包括以下四种：一是事中行政指导。在反垄断监管和执法制度体系中，行政指导属于非强制性执法，或称非正式执法、软性执法，其作为非强制性执法机制之一种，在反垄断监管的事中和事后环节均具有特殊意义。反垄断事中监管环节的行政指导，具体有约谈、召开提醒告诫会、作出提醒告诫书、召开行政指导会等方式。二是反垄断行政约谈。指反垄断执法机构针对涉嫌违法的相关主体，通过信息交流、沟通协商、警示谈话和批评教育等方法，对涉嫌违法行为加以预防、纠正的行为，属于不具有处分性、惩罚性和强制性的软性执法方式。三是反垄断临时措施。指执法机构在调查可能存在的反垄断违法行为时，可以采取的保护和纠正工具。该措施发生于反垄断调查环节，是反垄断执法机构在发现涉嫌违法行为后，立即根据当下的情况采取的临时性措施，以避免涉嫌违法行为可能造成的严重后果发生。四是反垄断承诺制度。承诺制度发生于反垄断调查过程中，是一种典型的事中救济行为，其本质是经营者与反垄断执法机构的协商，是双方的共同行为而非单方作出的行政行为。经营者承诺制度具有非强制性，是经营者和执法机构在意思自治下达成的和解协议。　　反垄断事后监管指向垄断行为发生后的执法与违法责任追究。反垄断事后监管工具包括以下七种：一是行政处罚。各国反垄断立法和执法普遍以最优威慑理念为指导，通过提高反垄断行政处罚（主要是反垄断罚款）的严厉程度和惩罚概率来实现有效威慑目标。二是取消董事资格令。为了达到反垄断个人制裁的威慑目标，以英国为代表的部分国家或地区开始愈加重视在反垄断法领域引入取消董事资格的制度，即竞争取消董事资格令。其作为一种事后制裁手段，以限制资格和信誉减损为内容产生威慑，更具针对性的同时也加强了威慑效果。三是事后行政指导。是指反垄断执法机构在作出反垄断行政处罚的同时，对违法经营者作出行政指导书，要求其在特定时间向执法机构报送自查合规报告，并主动向社会公布，接受社会监督。四是反垄断合规整改。主要表现为经营者在被发现从事违法行为后，根据反垄断监管机构的要求对其现有的合规制度予以改进，这有助于推进反垄断合规制度的进一步完善，并督促企业建立一套有良好运转机制的内部控制体系。五是责令停止违法行为。在反垄断事后监管中，执法机构依法责令违法经营者停止违法行为，可以及时消除垄断的负面影响，这也是最为直接的干预方式。六是反垄断拆分。拆分措施通常被视为一种结构性救济手段，执法机构认定市场上的企业具有垄断状态，或企业违法实施经营者集中时，可以要求该企业拆分为两家以上的企业或出让一定的营业资产，以求调整市场结构，恢复市场竞争。对于被拆分企业而言，拆分是一种制裁措施。七是信用监管。在反垄断法领域，信用监管主要以信息公开披露的方式应用于事后监管环节，执法机构将企业守法或者违法情况纳入信用监管机制，并通过向社会公示起到信用惩戒的功能。　　反垄断事前事中事后监管是一种全环节、全过程监管，更是一项制度化、多方面协同的监管机制，为此需要明晰各个监管环节的目标、各项监管工具的角色功能及其相互之间的协调适用规则。反垄断事前监管应以;预防为目的，作用于垄断行为尚未发生之前，追求;防患于未然；反垄断事中监管以;纠偏为目的，作用于垄断行为可能发生或者已经发生但影响程度尚浅，追求;及时止损；反垄断事后监管则以;矫正为目的，作用于垄断行为已经发生且程度较深，除了通过罚款、没收违法所得等行政制裁措施;威慑违法再次发生，还需要借助事后行政指导、合规整改、信用监管等其他监管工具，及时修复被扭曲的市场竞争秩序，实现规范监管和促进发展并重。事前、事中监管的重点是告知相关经营者应该实施的行为，而事后监管（执法）则是告知经营者不得从事的行为。据此，可将反垄断事前事中事后监管工具根据其功能进行分层分类，具体包括导向工具、监测工具、纠偏工具、制裁工具和矫正工具。由于不同监管环节的监管目标是有差异的，事前监管工具、事中监管工具和事后监管工具在各自适用时是相对独立的，但具体到各个监管环节内部，各项监管工具可以通过并行、补充、附随这三种方式组合适用。　　我国当前的重点任务，是要将反垄断监管提前到事前和事中环节，遵循从事前到事中再到事后的监管环节，自下而上逐步采取干预程度更高的监管措施，梯次化适用导向工具、监测工具、纠偏工具、制裁工具和矫正工具。首先，针对事前环节，应当以;预防为目的，在市场调查、竞争评估的基础上建立风险监测预警体系，从而使事前监管起到良好效果，并对事中事后监管起到支撑作用。其次，针对事中监管环节，应当以;纠偏为目的，借助事中行政指导、反垄断约谈、临时措施、反垄断承诺制度等手段，及时遏制垄断苗头及其负面影响。再次，针对事后监管环节，应当以;矫正为目的，不仅要强化制裁手段的威慑效果，还要积极运用其他矫正工具，及时修复被扭曲的市场竞争秩序。最后，需要完善事前事中事后各个监管环节以及各项监管工具的衔接适用规则，辅以相关配套制度，让反垄断监管机制形成一个能够闭环运行的全链条监管机制。