党的十八大以来，习近平总书记高度重视全面依法治国，并作出战略部署和总体安排，创造性提出了全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想，为建设法治中国指明了前进方向。中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》明确强调要;完善政府守信践诺机制;大力推进法治政府和政务诚信建设。行政协议是伴随行政管理民主化和法治化进程出现的一种新型政府治理方式，其兼具行政性和协议性双重属性，与一般行政行为案件的审理规则不尽相同，《行政诉讼法》和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对行政协议作出规定，但在司法实践中如何理解和适用《行政诉讼法》以及最高法院司法解释的相关规定，需要进一步关注和研究。

一、深刻认识行政协议治理效能

随着;放管服改革深入推进，政府职能从全能政府向有限政府、从管理型政府向服务型政府转变。行政协议作为促进政府职能转变的创新手段及实现行政管理和公共服务目标的重要抓手，是推进政府治理能力现代化的重要方式。

行政协议在社会治理过程中，对于不同主体均具有非常重要的价值。于行政机关而言，可以丰富行政手段，以更好实现行政管理和公共服务的目的，降低行政管理成本的同时，也能进一步提高行政管理效率；于行政相对人而言，公民、法人和其他组织可以更好地参与社会治理，激发社会公众参与行政事务的能动性，与此同时亦可实现自身的知情权利、经济利益等诉求，更好地保障其在行政协议中的合法权利；而于整个社会而言，则可充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用，推动各类市场主体创新发展，充分释放社会资本潜力，促进经济高质量发展。

二、着力规范行政协议司法审查

行政协议作为一种新型政府治理方式，囿于相关制度供给不足、传统执法惯性以及诚信政府建设需要进一步加强等因素，实践中暴露出一些问题。尽管最高法院司法解释明确了行政协议的范围、管辖、法律适用和裁判方式等诸多难点问题，但司法实践中仍面临新难问题层出不穷、公私法律规范适用存在偏差、裁判标准不统一等问题，亟待进一步规范行政协议案件司法审查标准和裁判规则。

统一法律适用标准，是审判体系和审判能力现代化的必然要求，对于维护国家法制统一、司法权威和司法公信具有重要意义。因此，首先应当对行政协议进行整体把握，充分研究行政协议的双重属性和内在逻辑，厘清基本概念，并在司法审查时结合具体案件进行分析论证。同时，有必要结合典型案例加强前沿理论与审判实务连接的紧密度，提炼裁判规则，确保前沿理论研究的针对性和实效性。

三、持续加强行政协议理论研究

行政协议兼具行政性和协议性双重属性，需要在公法上的行政监督和私法上的契约自由之间找到最佳平衡点，这既是行政协议理论研究的原点，也是行政协议司法审查始终需要解决的问题。行政协议制度本身的完善和发展仍在持续进行，因行政协议引发的司法实践更是理论研究取之不尽的;富矿。伴随时代发展和社会进步，行政协议的类型、形式等都将进一步扩展，更多需要研究的课题不断展现，新型行政管理模式下行政诉讼的职能定位和功能发展，仍需深入研究；新类型行政协议所呈现的新难问题，仍需持续关注；更好释放行政协议的制度优势和治理效能，仍需探索创新。

本书是北京市法学会2023年市级法学研究课题;行政协议司法审查标准研究（BLS〔2023〕B002）的延伸性研究成果，主要围绕行政协议司法审查展开研究，希望通过加强前沿理论研究形成共识，以实践案例分析做好实务指引。在前沿理论部分，以行政协议基本范畴为基础，以行政协议司法审查流程为主线，对于行政协议案件的受理条件、证据规则、法律适用规则、司法审查标准和判决方式等进行充分论述，同时围绕行政协议的订立、履行、解除等展开进一步的研究，此外也兼顾《仲裁法》修订背景下仲裁条款的效力判定、行政协议复议审查以及强制执行程序等内容。在审判实务部分，选取的案例具有典型性、代表性和广泛性，关于协议类型，既有房屋征收补偿协议等较为多发的诉争协议，亦有项目建设协议、自行拆除协议、公共服务委托管理协议等涉诉较少的协议类型；关于诉争内容，涉及行政协议订立、履行、变更、终止等协议各个阶段；关于诉讼请求，包含请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，请求判决行政机关按照行政协议约定履行义务，请求判决撤销、解除行政协议等多种情形。

最后，感谢各撰稿人在繁忙的工作之余所做的理论研究与实务总结，感谢中国法治出版社为本书付梓出版所做的大量工作。当然，无论是前沿理论还是审判实务，都是撰稿人对于法律规定和具体法律问题的理解与阐释，囿于能力水平，难免有所疏漏，敬请批评指正。

编者

2025年11月

一线法官专业剖析 直击行政协议前沿理论

详实案例生动解读 聚焦行政协议审判实务

本书分为上下两编，上编为理论前沿，主要介绍行政协议领域的前沿理论成果；下编为实务指引，聚焦案件争议焦点，对行政协议案例反映出的常见问题加以厘清。全书基于一线审判实践和丰富案例资源，对行政协议审判理论和实务经验进行全面总结，并选取典型案例展开判例解析，以期对行政协议实践工作发挥参考价值。

程琥，北京市人民检察院第一分院副检察长，法学博士，社会学博士后。历任北京市高级人民法院行政审判庭庭长，北京市第四中级人民法院副院长，北京市第一中级人民法院副院长。系全国审判业务专家，第四届北京市政府立法工作法律专家委员会委员。出版《国家治理现代化与依法执政》《国家治理现代化与公正司法》《新行政诉讼法疑难问题解析与实务指引》等专（合）著10余部，《行政审判实务教程》《法治政府评估研究》等编著20余部，主持中国法学会、最高人民法院、司法部等课题项目10余项，在《中国法学》《中外法学》《行政法学研究》《法律适用》等刊物发表学术文章100余篇，具有深厚的法学理论功底和扎实的办案经验。

赵锋，北京市第一中级人民法院干部处处长，法学博士。历任北京市第一中级人民法院行政审判庭庭长、立案庭庭长。系北京市审判业务专家、司法部法规规章备案审查专家委员会成员。出版《政府信息公开诉讼原理及判例注解》专著1部，《中华人民共和国行政诉讼法释义与适用手册》等编著3部，在《法律适用》《中国人民公安大学学报》《中国应用法学》等刊物发表学术文章20余篇，1篇案例入选2017年全国十大民事行政案件，具有扎实的法学理论功底和丰富的司法实践经验。

高春乾，北京大学民商法学硕士，浙江大学光华法学院博士研究生，现任北京市第一中级人民法院行政庭庭长、三级高级法官，参与撰写司法实务研究书籍6本，参与国家社会科学基金青年项目、最高人民法院司法研究重大课题等各类课题20项，在《人民司法》等刊物发表各类文章30余篇，多次在全国法院学术讨论会、全国法院系统优秀案例分析等活动中获奖，获评北京市审判业务专家、北京法院司法实务研究专家、北京法院司法业务技能比赛业务标兵。

上篇前沿理论

第一章行政协议的基本范畴

一、行政协议的法律属性

二、行政协议的识别标准

三、行政协议的基本类型

四、行政协议的构成要件

第二章行政协议中仲裁条款的效力判定

一、《行政协议司法解释》第26条的理解与适用

二、行政协议;可仲裁性评析

三、特殊类型行政协议适用仲裁评析

第三章行政协议的复议审查

一、行政协议复议审查的范围

二、行政协议复议审查的规则

三、行政协议的复议决定方式

第四章行政协议案件的受理条件

一、行政协议案件的受案范围

二、行政协议案件的当事人

三、行政协议案件的管辖

四、行政协议案件的起诉期限和诉讼时效

五、行政协议案件的诉讼费用

第五章行政协议案件的证据规则

一、行政诉讼中的证明责任与证明标准

二、行政协议案件的待证事实

三、行政协议案件的证明责任分配

四、行政协议案件的证明标准

五、其他证据规则

第六章行政协议案件司法审查标准

一、行政协议案件司法审查标准的基本内涵

二、行政协议案件合法性审查的范围和标准

三、行政协议案件合约性审查的范围和标准

四、行政协议案件司法审查标准的构建思路

第七章行政协议缔约之诉的司法审查

一、行政协议缔约之诉的内涵

二、行政协议缔约之诉的审查要素分析

三、行政协议缔约之诉的司法审查规则及审查实践

第八章行政协议的效力判定

一、行政协议效力的界定

二、行政协议效力的司法认定标准

三、行政协议的效力类型

四、行政协议效力司法认定完善

第九章无效行政协议的司法审查

一、行政协议无效的内涵

二、行政协议无效的起诉期限

三、行政协议无效的认定标准

四、行政协议无效的法律适用

第十章可撤销行政协议的司法审查

一、可撤销行政协议的内涵

二、可撤销行政协议的价值

三、可撤销行政协议的认定标准

四、行政协议可撤销制度的完善路径

第十一章行政协议优益权行为的司法审查

一、行政协议优益权的界定

二、行政优益权行为的类型与识别

三、行政优益权行为的实体审查

四、行政优益权的程序审查和类型化综合审查

第十二章行政协议案件法律适用规则

一、行政协议法律适用的一般规则

二、行政法律规范的优先适用

三、民事法律规范的参照适用

四、《行政协议司法解释》的完善建议

第十三章行政协议案件判决方式

一、行政协议案件判决方式的适用现状

二、行政协议案件主要判决方式及其适用

三、行政协议案件判决方式正确适用的路径选择

第十四章行政协议第三人权益保护

一、行政协议第三人的界定

二、行政协议第三人的类型

三、行政协议第三人原告资格的认定标准

四、行政协议第三人权利样态及实现路径

第十五章行政协议赔偿责任

一、行政协议赔偿责任的内涵

二、行政协议赔偿责任的构成要件

三、行政协议赔偿责任的实施

第十六章行政协议强制执行

一、行政协议强制执行的基本规定

二、行政协议强制执行的申请程序

三、行政协议强制执行的审查标准

四、行政协议强制执行制度完善路径

下篇审判实务

案例1房屋征收补偿安置协议外第三人的原告主体资格之判定

苏某1诉某区人民政府房屋征收办公室确认房屋征收补偿安置协议无效案

案例2行政协议补充协议的司法审查

闫某某诉某镇人民政府房屋征收补偿协议案

案例3可撤销行政协议的审查思路

梁某某诉某区人民政府房屋征收办公室撤销行政协议案

案例4行政机关应主动审查协议相对方的民事行为能力

李某1诉某区人民政府房屋征收办公室房屋征收补偿安置协议案

案例5特殊情形下可免除行政机关非金钱债务的履行义务

盛某某诉某区人民政府房屋征收办公室房屋征收补偿安置协议案

案例6行政诉讼程序中可一并确认基础民事法律关系

张某1诉某区人民政府房屋征收办公室、某镇人民政府房屋征收补偿安置协议案

案例7行政协议诉讼中违约责任的归责原则

曹某某诉某区人民政府房屋征收办公室房屋征收补偿安置协议案

案例8行政协议诉讼中违约责任的举证规则

任某某诉某区人民政府房屋征收办公室房屋征收补偿安置协议案

案例9行政协议一般给付之诉原告诉请的审查

刘某诉某区人民政府房屋征收办公室履行行政协议案

案例10行政协议中举证责任的承担

牛某等诉某区人民政府房屋征收办公室撤销征收补偿协议案

案例11行政机关支付临时周转费应当具有法律依据或合同依据

梁某某诉某区人民政府房屋征收办公室履行选房安置协议案

案例12对已经履行完毕的征收补偿安置协议提起行政诉讼的审查

高某某诉某镇政府征收安置补偿协议案

案例13被征收房屋的买卖合同被确认无效后房屋征收补偿协议效力的认定

曹某某诉某镇政府、某区人民政府房屋征收办公室确认行政协议无效案

案例14当事人针对两个安置补偿协议提起一个诉讼的审查处理

陈某某诉某镇人民政府安置补偿协议纠纷案

案例15法院应结合履行行为审查行政协议的签订主体

刘某某诉某镇人民政府行政协议纠纷案

案例16对已经过民事诉讼实质审查的拆迁补偿安置协议提起行政诉讼的审查

卜某某诉某区城市管理委员会拆迁补偿安置协议案

案例17房屋征收补偿协议案件中适格被告的认定

杨某1、杨某2、杨某3诉某区人民政府房屋征收办公室、某区房屋征收事务中心房屋征收补偿协议案

案例18起诉协议外行政机关解除行政协议行为不属于行政协议诉讼

某中心诉某水务局解除行政协议行为上诉案

案例19行政协议的认定

北京某公司诉某区园林绿化局确认行政协议违法案

案例20行政机关变更行政协议合法性的认定

王某某诉某区人民政府房屋征收办公室行政协议纠纷案

案例21所有权份额占比三分之二以上的按份共有人与征收机关签订的全部房屋产权征收补偿协议应当有效

赵某1诉某区住房和城乡建设委员会、某区房屋征收事务中心行政协议案

案例22诉请确认行政协议无效案件的法律适用

某养殖场诉某镇人民政府行政协议案

案例23违法建设自拆协议属于行政协议且仅协议当事人享有协议变更请求权

某工程公司、某市场中心诉某镇人民政府变更违法建设自拆协议上诉案

案例24涉无权处分房屋征收补偿协议的效力认定

陈某1诉某区人民政府房屋征收办公室房屋征收补偿安置协议案

案例25行政协议合法性的司法审查

冯某某、柴某诉某区人民政府房屋征收办公室房屋征收补偿协议案

案例26国有土地上房屋征收补偿协议案件中可获补偿的未登记建筑面积的认定

徐某诉某区人民政府房屋征收办公室撤销房屋征收补偿协议案

案例27行政协议撤销之诉中民事法律规范的适用

李某某诉某镇人民政府撤销拆违协议书案

案例28房屋权属不明情形下协议外当事人诉请撤销协议案件的审查认定

王1诉某区人民政府房屋征收办公室房屋征收补偿安置协议案

案例29行政协议无效的认定

刘某诉某区人民政府房屋征收办公室确认行政协议无效案

案例30行政相对人不能以缔约之诉方式解决行政争议的履行问题

某生物科技公司诉某区园林绿化局行政协议纠纷案

案例31房屋征收部门为确定征收补偿利益继承人导致延期履行交付义务不承担违约责任

郝某1诉某区人民政府房屋征收办公室未按约定履行房屋征收补偿协议案

案例32行政机关单方解除行政协议的合法性审查

某停车管理公司诉某区城市管理委员会行政协议解除通知案

第一章行政协议的基本范畴

根据《行政诉讼法》为行文简洁，本书中法律法规名称含有;中华人民共和国的，均予以省略。例如，《中华人民共和国行政诉讼法》在本书中简称为《行政诉讼法》。第75条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）的规定，行政协议作为一种新型的行政管理方式，从其产生之初就饱受争议。近年来，随着立法层面的肯定以及实践中的发展，行政协议又面临诸多新问题亟待解决。然而，伴随着研究的深入，理论层面对行政协议法律属性、识别标准、类型、要件等基本问题的重新审视尤显必要。毕竟万物皆有其源头，惟理论之树长青。一方面，行政协议的鲜活实践可以为理论研究注入新鲜素材，进而为行政协议理论的不断完善提供养分；另一方面，行政协议理论的不断丰富发展能够凝聚共识，统一认识，更好地指导行政协议实践。为此，首先需从行政协议的基本范畴着手进行理论层面的探讨。

一、行政协议的法律属性

（一）行政协议业已成为一种重要的行政管理方式

受福利国家、给付行政等新型国家目的观的深刻影响，行政协议，或曰行政契约、公法契约等柔性行政管理方式业已成为现代公共行政的一种重要手段，在行政管理实践中得到日益广泛的运用，在国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥着独特作用。一般而言，行政协议系指行政主体为了达成某项特定的行政管理目标，与行政相对人沟通协商一致达成的协议。具体而言，行政协议具有以下几个方面的功能：一是缓和强制性的功能；二是吸收相对人充分参与的功能；三是体现行政相对人意愿的功能；四是平衡各方利益的功能；五是组织协调的功能。另有学者从宏观层面指出行政协议具有以下五个方面的效用与功能：1.扩大行政参与、实现行政民主化；2.弥补立法不足、替代立法规制；3.搞活国有企业、提高国有资产使用效率、促进国有资产的增值、推进经济体制改革；4.弥补公共服务竞争不足、带动内部制度建设、强化行政组织运行管理、提供良好公共服务；5.使纠纷处理和法律救济简单化、明确化。

诚然，行政协议有利于缓和单方行政行为的强制性，更好地实现行政目标。尤其是在相关行政事务需要民众协力配合的情形下，如土地征收、环保等情形，行政协议更有利于行政活动目标的实现。在行政协议中，行政相对人可以积极参与到行政协议内容的确定之中，从而充分表达自己的意见与主张。因此，相较于单方行政行为而言，相对人的权益可以获得更多保护，行政机关的权力可以得到有效限制。在许多领域，通过行政协议的方式，行政机关与行政相对人都可以参与到行政行为之中，实践中，数量占比最大的行政征收的补偿协议最充分地反映了行政协议的这一功能。通过行政协议，行政机关内部的权利行使范围和权责可以获得明晰，也可以加强不同行政机关间的工作沟通与联系，从而确保行政效率的提升。从某种意义上说，行政协议的发展实际上反映了政府自我限权的过程，也使得行政手段更为多元化。行政也并不再仅仅是一种消极行政，而是转化为一种给付行政，这在客观上也要求行政机关采用更为多元化的方式和手段实现其行政目标。

我国行政协议的产生，与责任制思想的出现和向行政管理领域的渗透，以及经济体制由计划经济向市场经济转轨而引发政府职能和管理手段变化有关。在我国，从提高行政效率，实现社会治理方式的多元化，更好地实现治理等目的出发，确有必要在法律上确认行政协议的概念，并对其进行规范。当下，行政协议正在作为一种新型的行政管理方式，广泛应用于政府特许经营、房屋征收补偿、金融行政执法等领域，已经深刻影响了政府行为的运作模式，并对公众参与理念及公民精神的培树起到了相当作用。

（二）关于行政协议法律属性的学说

关于行政协议的性质，一直以来争议颇大。问题集中在行政协议的行政性、协议性及二者关系问题上。行政协议是具有行政属性的协议，行政性是其区别于民事合同的根本属性。但有别于传统的高权行政，行政协议中所谓的;行政是一种契约行政或协商行政，它既具有行政行为的一般属性，又不同于一般的行政行为。如何在凸显行政性的同时，又使行政协议与一般行政行为相区别，是当前亟待解决的一大问题。而这一问题的解决，要着眼于行政协议兼具行政性与协议性这一特点。关于二者是否能够兼容的问题，最高人民法院麻锦亮法官认为，依法行政并不排斥行政机关的裁量权，行政机关在裁量权范围内享有一定的自由，而这也正是行政协议的生存空间之所在。另有论者结合具体案例指出：;行政协议可以兼容双重属性，从行政性与协议性的矛盾对立中寻求统一是可行且必要的。还有论者指出：;行政性和合同性是行政协议的双重属性，行政协议案件司法审查标准应当基于行政协议的双重属性进行构建。行政性是行政协议的基本属性，是行政协议的外部形式，决定了人民法院应当坚持合法性审查，对行政协议的外部形式进行形式合法性审查；合同性是行政协议的根本属性，是行政协议的内部形式，决定了人民法院应当坚持合约性审查，对行政协议内部形式进行实质合法性审查。笔者认为，行政性与协议性均属于行政协议的必要属性，不然行政协议作为一种客观事物便无法存在。我们讨论行政协议的属性具有两个层面的重要意义。其一，为准确区分民事合同，进而选择不同的救济方式。与民事合同相区别虽然在英美法系国家意义不大，但在公私法区别明显的我国现行司法体制事权划分背景下，准确定性行政协议直接影响当事人选择救济的主管部门。其二，行政性与协议性的兼容性以及主次关系影响行政协议的法律适用及裁判方式。通说认为，由于协议性的存在，适用民事法律规范对行政协议的合意效力进行审查这一做法当无异议。但如何处理民事法律规范与行政法律规范在具体适用上的关系进而作出何种类型的裁判，显然并无明确标准。究其根源，笔者认为，仍然是对行政协议的性质问题把握不准。因此，仍有必要对相关学说进行梳理。