县乡中国：县域治理现代化

作者：杨华

书号：30494601

定价：￥69.8 元

字数：258 千字

印次：1-27

开本：大32

出版时间：2022-04-12

ISBN：978-7-300-30494-6

包装：平

内容简介

国家的各项政策如何在县域社会落地？县级党委政府与乡镇党委政府如何互动？县级党委政府如何调动乡镇的工作积极性？县域基层干部有哪些自主空间？乡镇如何利用现有资源做工作？县域中的基层干部的状况和发展前景如何？县域治理中存在哪些问题？该如何应对？

本书是作者基于十多年来的研究和最近几年的实地调研写成的关于县乡政治运行逻辑与实践的力作。书中从县域治理的内部视角出发，对县域治理体系、县域治理能力、县域治理自主空间、基层干部的发展和激励，做了生动和形象的解读。作者对县域治理进行了深描和刻画，对个案给予了呈现和剖析，抓住事物本质而又生动形象，尝试学理分析而又深入浅出。该书文笔细腻生动，富有想象力，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。读者阅读书中文章，一定是在享受一场极佳的思想盛宴。

作者介绍

杨华，武汉大学社会学院教授，博士生导师，武汉大学中国乡村治理研究中心特聘研究员。农业农村部社会事务司咨询专家；湖北省反邪教协会咨询专家；广西自治区宏观经济研究院咨询专家；湖北省政协农业和农村委员会参政议政人才库专家；湖北省党建智库专家。

2007年开始从事农村调研，在全国近20个省市调研，累计调研时间超过1300天。在《管理世界》《政治学研究》《开放时代》《经济学家》《读书》等核心刊物发表论文100余篇，出版专著4部。据《北京工业大学学报（社会科学版）》2021年第5期刊文统计，全国45岁以下青年社会学学者近五年CSSCI刊物他引排名第一名。

专家推荐

县域治理是中国国家与社会治理的重要界面，承载着重要的治理职责，同时也是存在问题最多的领域。年轻学者杨华的《县乡中国》聚焦当代中国治理的关键层面，紧扣县域治理中的关键人群和核心问题，深刻揭示出，当前我国县域治理中的核心问题是治理的双重价值——统一性与灵活性之间的张力与平衡，以及这一张力作用于治理的主体——县官而导致的治理行为的二重态。这本著作对我国地方及基层治理的研究深刻、透彻、犀利。如果说社会学是社会的“生理学”，那么政治学就是社会的“病理学”。《县乡中国》好似一篇准确而详尽的中国县域治理问题的诊断书。

——房宁（中国社会科学院政治学研究所原所长、党委书记，四川大学讲席教授）

依循华中研究团队的学术路径，杨华近年将研究重点从农村转向县乡，对县域治理中的体制、机制、政策、权力、财政、人事、事务等进行了全方位的调查研究。《县乡中国》正是这一研究的阶段性成果，它涉及了中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题，集中探讨了中国县域治理的基本经验和面临问题，有助于拓展和深化学界对县域治理的理解。

——贺雪峰（武汉大学社会学院院长，教授，博士生导师）

杨华十多年来不间断地深入东中西部各省基层做实地调查，将集体调研与个人思考结合起来，方法科学，经验丰富。近年他将研究重心转向县域治理，对县乡一线实践的机制与逻辑有较为深刻的把握。《县乡中国》文字浅显易懂，内容充满泥土气息，其中不乏崭新的学术议题和观点，也有别具一格的基层工作总结和反思，是一本研究者和县乡干部皆宜阅读的著作。

——陈文胜（湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师）

杨华的作品，总是给人一种“于朴实处见睿智”的冲击。这本书也不例外，围绕“县官不如现管”这一治理命题，依托丰富而深入的田野调研，以一种理性化和系统性的方式，讲述了县域治理中大量耳熟能详而又耐人寻味的故事，为“把论文写在祖国的大地上”提供了生动注脚。   

——颜昌武（暨南大学公共管理学院教授、博士生导师，《行政国家》译者）

《县乡中国》从县域治理的内部视角出发，对县域治理体系、县域治理能力、县域治理的自主空间、基层干部的激励和发展，做了生动和形象的解读。书中的很多内容，在调研讨论、学术报告和日常交流中，我都听作者讲过，深受启发。杨华的文字的一大特点是，文笔细腻生动，富有想象力，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。读者阅其文章，一定是在享受一场极佳的思想盛宴。

——吕德文（武汉大学社会学院教授、博士生导师）

郡县治，天下安。但县官如何治县，我们仍知之甚少，此书恰好呈现了县治的诸多场景。杨华的这些研究可能不那么“精致”，不那么成熟，但绝不平庸，他的观察和思考无论对基层干部还是相关研究者都不乏启发性。这是从大地中生长出来的东西，是有生命力的。

                    —— 欧阳静（江西财经大学财税与公共管理学院教授、博士生导师）

 目录

 第一篇 县域治理体系现代化......001

条块关系:

博弈与均衡......003

资源与考核:

条块体制中的支配关系......018

县乡关系:

从共谋到卸责......027

从 “乡镇没有两个一把手”说起:

县乡党政关系实践形态......037

领导的权威如何树立:

单位政治与一线政治......049

片线结合:

不变体制变机制......057

河长制是个好东西......091

监督下乡:

问责成为主要的激励方式......096

第二篇 县域治理能力现代化......103

基层工作与政治任务......105

政治任务与过程管理......123

乡镇治理机制创新的约束......154

注意力内卷:

基层 “创新”泛滥的逻辑......165

基层党建如何避免形式主义......178

加强党的领导 遏制村级贿选......189

基层安全生产治理:

管理比执法更重要......196

基层治理中的防 “二次事件”......204

县级执法权怎么下沉......212

如何做好非中心工作:

以项目为抓手......221

第三篇 县域治理的自主空间......233

基层治理要有自主空间......235

自主性激励:

让基层干部把工作当事业......246

政策沟通与政策谈判空间......258

“领导出面”与 “解放领导”......275

基层领导开展工作的支持结构......281

迎检、暗访与加码......285

“体现工作”:

基层虚事实做的逻辑......297

乡镇人事权的限度与突破:

以普通干部选聘岗位为例......307

“县官”不如现管:

多层级视频会成负担......314

第四篇 基层干部的激励与发展......321

综合考核变 “全中心”工作考核:

激励功能弱化......323

忙闲不均:

职级并行制度亟待健全......337

领导用人的艺术:

隐性层级与曲线流动......354

中层配备与事业编激励:

让大多数人看到希望......366

年轻干部职场里那点事:

“努力就有机会”......371

年轻干部职场外那点事:

拮据的经济与健康的社交......381

驻村第一书记的角色与工作......400

一个普通公务员的成长......409

试读

1、纪念版前言

前 言

《县乡中国》自2022年4月由中国人民大学出版社出版以来,承蒙读者厚爱,数十次加印。对一个以田野调查为志业的社会学研究者而言,这是起初我未曾想过的。在本书多次重印之后,出版社希望我写一点文字,谈一谈出版几年来的感想。我想,不如从这本书与时代的相遇说起。

一本学术著作能够获得如此广泛的关注,自然有其时代机缘。但“机缘”并非偶然。回溯起来,本书之所以受到关注, 至少与两个时代命题密切相关。

其一是“基层”作为一种政治话语的凸显。近年来,从中央到地方,各级领导干部对基层干部群体和基层治理状况的关注达到了前所未有的高度。“基层”与“农民”“农村”一样, 已成为极具政治性的概念。这并不难理解,基层是国家治理体系的根基,是政策执行的“最后一公里”,是一切工作的最终落脚点。基层组织的稳固程度及其落实政策与做好群众工作的能力,直接关系到党和国家事业的健康发展。因此,党中央近年来反复强调要向基层赋能、向基层倾斜资源、关心关爱基层干部。而本书所呈现的,恰恰是县乡治理的运行逻辑、基层干部的处境与心声。这些内容回应了时代的关切,也满足了社会各界了解真实基层的需求。

其二是基层治理形式主义的治理与减负。党的十九大以来,特别是2019年之后,党中央加大了反对和治理基层形式主义的力度,习近平总书记多次就此作出重要指示,党中央连续出台多个重要文件,各部门也制定了相应的政策和制度。反对形式主义、为基层减负,成为近年来基层治理领域的主基调之一。《县乡中国》正好回应了这一命题。书中不仅大量呈现了基层形式主义的种种面相,还尝试从治理结构的深层逻辑出发,对其生成机理作出解释,并提出了一些方向性的政策思考。我在书中写到,乡镇是基层形式主义的重灾区,而形式主义的盛行,在很大程度上是基层应对主观主义、官僚主义的策略性回应。这些观察和判断,源自我十多年来每年至少三个月在基层一线的调研积累。从这个角度看,不是田野笔记“恰好”呼应了时代命题,而是长期扎根基层的经验研究,本身就具有敏锐捕捉时代脉搏的能力。

这本书的“出圈”,确实超出了我最初的预期。它原本只是一本社会学田野调查笔记的合集,未曾想不仅走出了社会学的学科圈子,进入了政治学、公共管理、法学等多个社会科学领域,还走上了各级领导干部的书桌。出版以来,一些中央部委,省市县各级部门,省市党校、社科院,高校相关院系,以及企事业单位、乡镇街道等,通过各种形式邀请我参加线上线下座谈和讲座,累计不下百场。因时间和精力有限,多数邀请未能成行,对此我一直心怀歉疚。

更让我动容的,是来自基层干部的反馈。我在县级部门和乡镇街道调研时,经常碰到读过这本书的基层干部,他们拿着书让我签名。有的听说我来了,特意赶来见面,甚至主动抽出时间接受我的访谈。一位读者留言说,这本书“堪称基层公务员入职前必读”。一位市政协委员在读后感中写道:“这本书深描中国政治的实际运行,对县域治理问题作了抽丝剥茧、入木三分的剖析。”还有媒体人评论说: “这本 《县乡中国》,就把中国大地摊给你看,把一个个基层干部的心态分析给你听,你会发现,这个国家的可爱之处、这个国家的活力来源就在这些事实当中。”这些反馈让我既感温暖,又深受鞭策。

之所以有“鞭策”之感,是因为我深知,自己不过做了社会学研究者应该做的事情,到田野里去,到基层去,把看到的、听到的、想到的忠实记录下来。这本书之所以获得读者的认可,并非因为写得有多么好,可能仅仅因为它足够真实。有学者说这是一本“从中国大地中生长出来的作品”,有读者评价这本书“是真的‘真’”。归根结底,基层治理的实践是丰富的、复杂的,远比任何理论模型生动。长期浸泡在田野中,保持对经验事实的敬畏,反而能够让研究更接近治理的真实面貌。如果说这本书有什么价值,那就是它证明了饱和式经验研究本身也可以成为一种有力的学术表达。

这本书能走到今天,首先要感谢每一位接受过我访谈的基层干部,是你们让我看到了真实的基层中国;也要感谢每一位阅读这本书的读者,是你们的认可让一本田野笔记获得了超越纸张的生命力。

杨华

2026年6月

于武汉大学社会学院

2、内文

从“从乡镇没有两个一把手”说起：县乡党政关系实践形态

党政关系有制度上的关系，也有实践中的关系。制度规定是前提，实践中因嵌入不同的制度环境、政治生态、权力结构而表现出多种形态。制度上，县级党政关系与乡镇党政关系是一致的。但实践中，二者有较大差异。

一、乡镇没有两个一把手

某乡镇党政办申主任跟我讲了他们乡镇书记与镇长的一个故事。镇长喜欢打篮球，有一次跟邻镇干部约好到邻镇去打友好赛。镇长觉得这不是公对公的事情，就没有想到要跟书记沟通一下。申主任提醒了他，但他觉得没必要。书记知道此事后，在例会上严肃批评了镇长没有组织纪律的行为，并说镇上“只有一个一把手，没有两个一把手”。这句话让镇长十分尴尬，也凸显了乡镇党政关系的实质。

在乡镇不存在书记是党委一把手、镇长是政府一把手的说法。在书记眼中，整个镇上的事情无论是干部人事，还是经济财权，都掌握在自己手中。镇长跟其他干部一样，在书记那里就是普通干部，也要听书记的话。乡镇决定都由书记做出，镇长不能做决定。我在江西一个乡镇访谈党委书记时，镇长三番两次跑过来汇报，说一个村的小组长想在扶贫项目中搞个名额，问书记怎么办。书记挥手说了几次“这种事情你说了算”。这才算是书记授权给了镇长，否则镇长就不能自己做决定。

在其他干部眼中，镇长是主持政府的一把手，地位和权力与其他干部有质的区别。镇长是正科级干部，进入了县域权力的核心圈，官阶、地位都比其他干部高。但是，如果镇长自己也真把自己当个“角儿”了，事事做主，不跟书记沟通汇报，就会引起书记反感。书记会认为镇长没有摆好自己的角色，不仅越权，还有争权的味道。书记需要的是一个能够摆正自己位置的镇长：领会书记的意思和坚定执行决定，有事多沟通、多汇报，没事不找事。

镇长把自己当“镇长”，就使得一个乡镇有两个权力核心，这个乡镇就可能陷入权力斗争的泥潭，什么事都做不成。

镇长的正确角色是党领导下的政府的办事员，不是政府的一把手。尽管书记和镇长的级别都是正科级，但权力和地位相差很大。

二、乡镇部门不健全不独立

乡镇是一个纯粹的执行部门。政策执行部门与制定部门具有完全不同的权力属性。制定部门可以有多重权力中枢，政策的制定过程就是利益博弈的过程。这样，制定政策虽然耗时较长，但是更符合多元利益的实际，使其在执行过程中较少受到阻碍。政策执行部门则必须政令畅通，快速地将政策执行下去。这个过程中如果还有博弈等，就会影响政策执行。政策执行部门的权力应该是集中化、一元化的。越到基层，政策的执行性越强，制定性越弱，权力的集中化程度就越强。

在具体工作上，乡镇党委书记和班子其他成员虽然有名义上的分工，但在面对驻村工作、中心工作时，乡镇干部都是一起干，专业性不那么强，分工也不那么明确。在乡镇治理事务中，分不开哪是党务、哪是政府工作、哪是群团工作、哪是企事工作，许多工作都是一笼统、一麻袋，搅合在一起，需要党委负责统筹协调。乡镇工作的总体性和统合性，决定了权力行使也要具有总体性和统合性。

这样，乡镇权力也就必然集中在党委书记手中。乡镇是一个整体，无论是政府的事情还是党委的事情，都得让书记知道，要通过书记，这叫规矩。作为镇长，在其中就难以找到自己具体的事务，只有书记分配给他的事才是他要做的事。书记的秉性、好恶、擅长的事情不同，分配给镇长的事情就不同。

比如，A省某镇的书记擅长做具体实务，不习惯在办公室发号施令，他就把镇上党务、纪律及日常事务都交给镇长去管，自己去村里搞征地拆迁、搞小城镇建设、做群众工作或向上跑项目。另一个镇的书记则主要在办公室待着，把任务分配给镇长去执行，自己不插手具体事务。B省某镇的书记则把经济发展、招商引资的事务交给镇长去搞，自己统揽全局。C省某镇的书记则在年初就让各个干部自己制订一年的工作任务，并叮嘱除非重大的、实在需要书记协调的事，一般不要打搅他，他要做的就是年终按计划考核镇干部、协调重大事务。

党委书记不仅掌握了乡镇的人事权，还掌握了乡镇的财权和事权。一般来说，财权是掌握在政府一把手的手中。但是，在乡镇，签字权力在书记手中。乡镇长不直接掌握任何权力。

之所以如此，最主要的原因是乡镇的科层化程度不高。所谓“科层化”，就是政府机构（部门）设置是否完整、权力行使是否独立。如果部门设置完整，本级部门又能独立行使职能权力，那么说明科层化程度较高，反之则低。科层化是现代国家构建的重要途径和体现。但是，在乡镇一级的政府部门，一方面，部门是不完整的，即并不是所有的部门在乡镇都有设置；另一方面，这些不完整的部门，大多也是县级部门的派出机构，它们没有独立的行政职能，其人事权、财权和行政权力都掌握在上级部门手中，与乡镇没有隶属关系，乡镇长没有权力调动它们。

垂直站所与乡镇的关系在制度上较为清晰，但在实践中却较为复杂。这些站所虽是上面的派出机构，但是它们又设在乡镇，许多工作需要乡镇层面的配合；它们的人财物权属于上级直属部门，但是权力行使又在乡镇范围内，乡镇有很多工作需要它们配合。所以，乡镇不能直接给垂直站所下命令、分配事务，即便分配了，站所人员也可以敷衍，不完成、完成得不好，乡镇也拿它们没办法。

那么，在实际工作中，垂直站所跟乡镇的关系不是隶属关系，而是相互配合的关系。在乡镇，能够协调站所关系的人得满足两个条件：一是权威性。站所会考虑到权威关系而配合乡镇工作。二是长期交往中的私人或工作关系。乡镇的相关分管领导与相关站所交集多，关系较好。前一个条件中的权威是乡镇党委书记，他们在县域政治中具有一定权威，跟县级领导、部门领导有一定的关系，下面站所会给他们面子；同时，虽然乡镇不掌握站所的官帽子和钱袋子，但是乡镇有对站所一把手的人事建议权和考核参考权，如果乡镇党委书记坚决不愿意某个人任自己所在乡镇站所的一把手，或者向上面反映他们的问题，上面都会考虑党委书记的意见。乡镇为了更好地开展工作，会把一些重要的站所一把手选为党委委员，或者给予站所一定的办公经费、年终福利等。鉴于此，站所对乡镇党委书记的工作动员会积极响应，由此也增强了乡镇党委书记的权力。在这方面，乡镇长要逊色。站所需要乡镇配合工作时，就要动员乡镇的力量，而对乡镇的资源动员能力最强的就是党委书记，所以站所要积极搞好与党委书记的关系，自然也会配合党委书记的工作。

就分管工作而言，主要是党委副书记、常务副镇长分管较为重要的部门，比如派出所、财政所等，他们与站所一把手的关系就会较近。在乡镇一级，班子成员虽然有排序排位，但是不存在直接的上下级隶属关系，就是排位靠前的副书记也不能直接命令其他班子成员干活。为了动员其他班子成员协助其工作，副书记就得帮他们干活。比如在某班子成员的工作需要派出所出面，而他又没办法动员派出所时，副书记就可以利用与派出所的关系，请派出所配合该班子成员工作，等下次副书记需要该班子成员干活时，对方也会积极配合。乡镇长不分管具体工作，他跟主要站所长的关系还不如党委副书记。当然，党委书记对站所的动员能力最强，各班子成员要完成自己的分管工作，有时候也需要借助党委书记对站所的权威动员。而乡镇的内设科室，其人事权在乡镇党委书记手中，直接听命于党委书记。

归结起来，乡镇事务具有整体性，专业性不足，科层部门设置不完整、职能不强，以致权力运行更多的是权威性、协调性、配置性而不是法定性，这为具有总体性特征的党委书记的权力运行提供了基础。乡镇长在这种格局中权力空间较少。