序言

农地制度改革立法完善应扎根经验

农地制度改革立法完善应扎根经验目前我国正在开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作，算上土地第一轮承包期15年和第二轮承包期30年，农村分田到户以来的地权稳定期限将长达75年。在人地关系和农业经营方式发生重大变化的情况下，农地制度需要适应性调整。当前我们正经历百年未有之大变局，农村人口大规模流动、城市化快速推进，农业生产力快速发展，人地关系发生了重大变化，农业经营方式也发生了根本性变化。现行的农地制度安排已经不符合农村实际和农民需求，面临诸多挑战。如何根据农村社会变迁改革农地制度，是一个重大的现实问题。农地制度立法能否回应现实需求及如何回应现实需求，影响着农村现代化乃至中国式现代化的进程。

第一，随着农业生产力快速发展，农村土地产权细碎化的弊端凸显。如何通过土地制度改革优化农业经营方式，成为重要的议题。

我国农业生产力快速发展，带来农业经营方式的重大变化。现代农业技术快速发展，农民大量使用现代技术和装备。2024年全国农作物耕种收综合机械化率达到75.64%，整体水平跨入世界第一方阵。同时，我国正在大力开展高标准农田建设，2024年中央财政对高标准农田建设的亩均补助标准由1 300元提高到2 400元。自;十二五以来，我国已经建成20多亿亩高标准农田。高标准农田建设可以将细碎、设施不健全的农田改造为集中连片、现代设施齐全的现代农田，为农业现代化发展提供条件。

随着农业生产力的快速进步，土地产权细碎化的弊端日益显著，成为制约农业生产的主要制度障碍。地权长期稳定并且已经物权化，村集体难以调整农民的土地权属关系，使得农田设施建设占地非常困难，农业基础设施建设陷入;反公地悲剧。很多地区既无法解决项目工程占地问题，也无法平整土地和合并地块，只能对原来的基础设施进行小修小补，使得高标准建设的效果大打折扣。土地细碎化影响大中型农机使用，增加了农机通行成本，降低了农机使用效率。

第二，在农村人口大规模流动的过程中，土地资源配置效率低。如何通过土地制度改革促进土地流转，成为重要的议题。

随着工业化快速推进和城市功能的扩大，大量农民向城市流动。根据国家统计局数据，2025年末我国进城务工农民数量超过3亿人，常住人口城市化率达到67.9%。农村人口大规模流动，要求进行土地流转，将进城农民的土地配置到留村务农农民或者新型农业经营主体的手中。

在土地产权分散且农民分化的背景下，土地流转过程非常复杂，土地流转市场存在显著的;市场失灵。一方面，土地流转非常分散。农民之间产生了很大分化，农民的土地流转意愿存在差异，进城务工农民想要将土地流转出去，留村务农农民则想继续流转土地。而农民之间的土地相互插花，土地难以实现集中连片流转。另一方面，土地流转非常不稳定。农民在城乡之间双向流动，在经济形势较好、年轻时进城务工，在经济形势恶化或者自身年龄较大时返回农村耕种土地。另外，农民数量众多，新型农业经营主体要获得集中连片的土地，需要与大量农民进行沟通协调，成本十分高昂。

第三，在城市化纵深推进背景下，土地资源配置的公平性和效率同时受到挑战。

我国正经历一场世界上规模最大、速度最快的城市化进程。不仅大量农民进城务工，还有大量农民在城市扎根，已经完全实现了城市化，成为新市民。与过去进城农民倾向于退出土地不同，当前阶段完全实现了城市化的农民仍然占有土地。2006年左右农业税费取消，国家向农村投入大量的惠农资金，如粮食补贴、养老金等。随着户籍管理制度调整，进城农民普遍没有将户籍迁出农村。相反，之前将户口迁入城市的农民想方设法将户籍迁回农村。已经完全实现城市化的农民更不可能主动、无偿地退出承包地。虽然相关政策;支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益。但在城市化扩张时期，土地升值的空间很大，农民都有征地预期，一般不会将承包地退出。不再依赖土地的进城农民更愿意将土地;放在那里，承载;乡愁，或者等待土地升值。这就形成了;进城不退地的事实。

已经完全实现城市化的农民（准确讲是新市民）继续保留农村承包地，既不利于保持公平，也不利于提升农业生产效率。这部分农民既在城市享有制度性社会保障，又占有农村土地，他们将土地流转出去，向留守在村庄中耕种土地的农民收取土地租金。已经完全实现城市化的农民往往是农村中的强势群体，这便形成了弱势的、缺乏进城就业能力的在村农民向强势农民交租的状况。有限的农村资源通过这种方式进入城市。尤其是很多新出生人口，虽然是集体经济组织成员，却没有自己的承包地，或者只能分享其他家庭成员的土地。他们不得不租种已经完全实现城市化的农民的承包地，不但不能获得粮食补贴，还要向他人支付土地租金。并且，已经完全实现城市化的农民占有土地，但不耕种土地，相当于是;居城地主，这对农业现代化非常不利。户均不过十亩地，流转的收益有限，已经完全实现城市化的农民往往任由土地荒废。即使他们愿意将土地流转出去，其土地也与留村务农农民的土地交错在一起，进行集中连片流转非常困难。此外，已经完全实现城市化的农民常年居住在城市，既不会致力于农业生产条件的改善，也不会允许占用他们的土地修建基础设施。留村务农农民不仅没有得到好处，而且需要面临更为恶劣的耕作条件。已经完全实现城市化的农民仍然占有小块土地，将成为我国农业发展的根本性制约因素。

从上面的分析来看，巨变时代农地制度的立法回应不仅具有必要性，而且需要充分认识到农地制度改革的复杂性。一方面，多重因素相互交织，共同影响农地制度改革。农村人口大规模流动、城市化快速发展及农业生产力发展同时发生，共同推动农地制度改革。改革农地制度需要回应不同的诉求，既要与农业生产力发展相适配，也需要根据人口变化配置土地资源。另一方面，我国农地制度是一项基础性的经济社会制度，农地制度改革需要兼顾多重目标。农地制度改革既需要兼顾农业现代化发展、优化土地资源配置的经济目标，还需要兼顾保护农民权益、促进社会公平和保持社会稳定的社会目标。各个目标之间存在张力，如何兼顾考验着立法者的智慧。更加复杂的问题在于，农民群体本身发生了很大的变化，;谁是农民变得模糊不清。保护农民权益到底是保护哪个农民群体的权益？是留村务农农民、进城务工农民、已经实现完全城市化的农民，还是下乡市民、下乡资本？

法律的生命在于经验，而不在于逻辑。巨变时代农地制度立法非常复杂，需要根植于社会现实、时代需求、道德观念等。当前农地制度立法研究的困境在于，使用法学理念改造农地制度，而不是让农地制度立法回应实践。基于私有产权理念，一些研究认为农民的土地承包经营权是;残缺产权，从强化农民个体土地权利的角度进行法律设计，按照;归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅理念改造农地制度。;理念先行的立法思路屏蔽了农地制度改革的复杂性，不仅无法达到既定目标，而且为解决土地细碎化问题、推进土地流转和保护农民权益设置了障碍。

实践的深度已经超出了既有的法学理论。从西方移植来的农地制度理论建立在私有产权基础上，集体所有制在其中找不到定位。农地制度立法有意无意地忽视了集体产权制度的价值，遵循私有产权理念的立法思路有意无意地弱化了集体所有权。实际上，我国的集体土地制度能够根据经济社会发展的需要进行适应性调整，有利于克服土地细碎化问题，也能够较好地兼顾土地制度的多重目标。

本书的价值在于系统指出了巨变时代的农地制度实践经验，认识到农地制度改革的复杂性。作者基于长期的实地调查，立足农村实际和农民真实需求提出立法建议，形成了以;经验为本位的农地制度立法思路。在这一思路下，作者观察到了当前土地权利配置存在的问题及集体土地制度的重要价值，提出了农地制度立法完善的独特路径，为农地制度立法提供了重要参考。

王海娟

中国地质大学（武汉）公共管理学院

农地权利配置是我国土地制度改革的重要组成部分。为了实现农地资源的优化配置，推动农业现代化，国家不断强化农民的土地承包经营权利。然而，农地权利配置呈现固化和低效的趋势，加剧了土地细碎化问题，农地权利体系亟须完善。

如何在满足农民公平地权诉求的前提下确保农地经营效率的提升，是我国农地权利体系不断完善的核心。本书在梳理我国农地权利体系形成的特定历史发展脉络的基础上，从我国农地权利体系的现行法律构造着手，分析了目前我国农地权利配置存在的问题，进而通过农地制度变革的比较研究，阐释完善我国农地权利体系的价值调适方向与理论资源，最后提出完善我国农地权利体系的考量因素与立法建议。

史明萍，法学博士，现为上海工程技术大学马克思主义学院讲师，主要从事法律社会学和城乡基层治理研究。近年在《城市问题》《西北农林科技大学学报（社会科学版）》《理论月刊》《原生态民族文化学刊》等刊物发表学术论文十余篇。

目　录

导论

第一章 我国农地权利体系的历史演变

第一节 从农民的土地所有权到集体土地所有权

第二节 集体土地所有制下的家庭承包经营制度

第三节 农地权利：从债权化到物权化

第二章 我国农地权利体系的现行法律构造

第一节 农村集体土地所有权的法律构造

第二节 农民集体土地所有权的性质界定

第三节 土地承包经营权的法律结构

第三章 目前我国农地权利配置存在的问题

第一节 土地承包经营权固化影响农业经营效率

第二节 土地承包经营权固化影响地权公平价值的实现

第三节 地权配置失衡加剧中国城市化的不稳定性

第四章 农地制度变革的比较研究与经验借鉴

第一节 我国台湾地区农地制度改革研究

第二节 日本农地制度改革研究

第三节 欧盟国家农地制度改革研究

第五章 完善我国农地权利体系的价值调适与理论资源

第一节 中国农地权利体系完善的功能定位

第二节 农地权利体系完善的价值调适

第三节 完善我国农地权利体系的理论资源

第六章 完善我国农地权利体系的考量因素与立法建议

第一节 完善我国农地权利体系的考量因素

第二节 完善我国农地权利体系的具体立法建议

结论

主要参考文献

致谢