应急管理理论与实践（新编21世纪公共管理系列教材）

作者：唐钧

书号：334158

定价：￥58 元

字数：482 千字

印次：1-1

开本：16

出版时间：2025-01-03

ISBN：978-7-300-33415-8

包装：平

内容简介

中国人民大学唐钧教授的《应急管理理论与实践》是一部系统阐述应急管理基本概念、原理、方法与实践的教材。全书对应急管理的理论与实务进行了全面梳理和系统总结，试图构建出符合党的创新理论精神、契合新时代中国特色应急管理之路、满足大安全大应急建设现实需要的中国应急管理知识体系。

本书有三个方面的鲜明特色：一是聚焦新时代中国应急管理实践，从实践需要出发构建全书框架体系，系统总结了国内外应急管理的大量实操经验，并收录了诸多实操案例，对操作工具和实践方法进行了广泛归纳，对典型案例和实践示范进行了全面总结，便于读者在真实情境中学习和掌握应急管理的相关理论、方法和技术；二是突出体现新媒体环境和风险社会时代背景下应急管理的要求和做法，尽可能融入相关领域的新知识、新趋势和新方法；三是强调要在大安全大应急框架下开展应急管理工作，加快建设与中国式现代化相适应的应急管理体系和能力。

本书适合作为高校应急管理及相关课程教材，也可作为政府应急、政法、公安、卫健、宣传、网信等部门工作人员系统学习应急管理知识的理想参考书。

作者介绍

唐钧，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学公共治理研究院副院长；兼任全国风险管理标准化技术委员会副主任委员、国务院安全生产委员会办公室城市安全专家组专家成员、中国应急管理学会校园安全专业委员会副主任委员、中国行政管理学会理事、中国机构编制管理研究会理事、国家消防救援局特约研究员、《中国机构编制》编委、《中国消防》编辑委员会顾问等。主要研究领域为风险管理、应急管理、机构改革、舆情应对、社会治理等。出版《新媒体时代的应急管理与危机公关》《公共危机管理》《公共安全风险治理》《应急管理与风险治理》《社会稳定风险评估与管理》《政府公共关系》《政府风险管理》等专著和教材10余部；发表学术论文百余篇，其中《新华文摘》全文转载8篇；主持各级各类科研课题40余项。

目 录

第1章 应急管理属性与应急治理强化

1.1应急管理的内涵与中国实践

1.2应急管理的属性与体系建构

1.3应急管理的外延与综合治理

本章小结

关键术语

复习思考题

阅读材料

第2章 应急观念扩展与安全关口前移

2.1应急观念的扩展

2.2安全风险的关口前移

2.3安全风险的风险控制

本章小结

关键术语

复习思考题

阅读材料

第3章 应急预案编制与全面应急准备

3.1应急管理标准化的关键是应急预案

3.2应急预案情景构建

3.3基于应急预案的监测预警与应急准备

本章小结

关键术语

复习思考题

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第4章 应急响应启动与科学现场指挥

4.1应急响应的实施

4.2现场指挥系统的标准化与规范化

4.3多维度的联动响应

本章小结

关键术语

复习思考题

阅读材料

第5章 危机决策优化与灾害连锁阻断

5.1危机决策的特性与原则

5.2危机决策中的灾害连锁阻断

5.3危机决策的改进

本章小结

关键术语

复习思考题

阅读材料

第6章 涉灾群众安置与事后危机学习

6.1涉灾群众安置

6.2灾区重建的规划与实施

6.3危机学习的综合实施

本章小结

关键术语

复习思考题

阅读材料

第7章 突发事件新闻发布与危机公共关系

7.1突发事件新闻发布

7.2危机公共关系的综合研判

7.3危机公共关系的科学实施

本章小结

关键术语

复习思考题

阅读材料

第8章 危态舆情引导与社会评价提升

8.1危态舆情引导的工作机理

8.2舆情风险的科学评估与有效控制

8.3利益相关分析与社会评价优化

本章小结

关键术语

复习思考题

阅读材料

第9章 安全体系健全与安全发展统筹

9.1培育安全文化

9.2完善健全公共安全体系

9.3培养统筹发展与安全的战略能力

本章小结

关键术语

复习思考题

阅读材料

参考文献

精彩样章

我国应急管理体制机制的发展演变

从中华人民共和国成立至今，我国应急管理体制机制经历了分灾种管理、综合化管理、综合应急管理三个阶段的发展和演变。

（1）分灾种管理阶段。

第一代应急管理体系的主要特征是分灾种管理，自1949年至2003年“非典”之前，分灾种管理突出表现为不完整单部门负责制、临时性指挥部机制、外生性减灾机制和重大自然灾害的中央“兜底”机制。

实际上，这一阶段官方文献、理论研究和媒体报道都极少使用“应急管理”的概念表述。对这一时期的相关实践更准确的表述应该是“灾害管理”。从体制机制来看，分灾种管理主要有四个特征。

第一，不完整单部门负责制。例如，水利部门主要负责洪涝灾害的防范和应对，气象部门主要负责气象灾害的预报和监测，地震部门主要负责地震灾害的预报和监测，民政部门主要负责灾后的生活救助，安监部门主要负责安全生产事故的预防、救援和调查。这里所说的“不完整”，主要是指灾害管理在制度上缺乏整体设计，仅对洪水和地震的管理相对成熟。

第二，临时性指挥部机制。在国家层面，主要有三大临时性指挥部：国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部和国家森林防火指挥部。这些指挥部的设立可以在一定程度上弥补单部门负责制的缺陷，提升在防汛抗旱、抗震救灾和森林灭火中对多部门进行协调的能力。

第三，外生性减灾机制。在联合国“国际减灾十年”活动的倡导下，中国成立了国际减灾十年委员会，并在“国际减灾十年”活动结束之后更名为中国国际减灾委员会，2005年更名为国家减灾委员会（简称“国家减灾委”）。可见，在2003年“非典”之前，中央政府已开始重视防灾减灾，然而由于地方政府缺乏内生动力，防灾减灾的效果并不理想。

第四，重大自然灾害的中央“兜底”机制。地方政府在自然灾害管理中责任模糊，相应的机构设置也不健全。一旦发生重大自然灾害，救灾主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏开展防灾减灾的动力。

从总体上评判，分灾种管理主要是一种事后“修补”模式，既有显著不足，也有贡献，尤其在应对1976年“唐山大地震”、1998年“长江特大洪水”等重大自然灾害中发挥了作用。

（2）综合化管理阶段。

第二代应急管理体系的主要特征是综合化管理，2003年“非典”之后，中国开始建设以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为核心的应急管理体系，这一阶段的“综合化管理”突出表现为相对完整的事前单部门负责制、高度统一的事后政府负责制、附属式综合协调机制、属地化的“责任下沉”机制，整体性设计，覆盖面广，虽然仍存在许多不足，但对成功应对国家重大自然灾害功不可没。

在这一时期，“突发事件”“应急管理”等概念开始频繁见诸官方文献、理论研究和媒体报道。以“一案三制”为核心的应急管理体系是对第一代应急管理体系的发展，既大部分保留了分灾种管理的体制机制，又进行了适度的扩展和创新。对照来看，综合化管理的体制机制主要有四个特征。

第一，相对完整的事前单部门负责制。在第一代应急管理体系的基础上，单部门负责制的适用范围扩大。除水利、气象、地震、民政、安监等部门外，卫生、公安、外交乃至人民银行等部门都被赋予突发事件应急管理的职责，从而形成了相对完整的分类管理体系。这里所说的“事前”，主要是指在突发事件发生之前。分类管理部门需要在突发事件发生之前做好预防和准备工作。

第二，高度统一的事后政府负责制。根据2007年《突发事件应对法》的规定，突发事件发生之后，在中央由国务院，在地方由各级人民政府统一负责各类突发事件的应对。2008年“5·12”汶川地震之后，主要在市、县两级，由各级党委直接统一负责各类突发事件的应急响应。因此，这里所说的“政府”是指广义的“政府”，并不仅仅指《突发事件应对法》作为行政法适用的各级行政部门。

第三，附属式综合协调机制。为加强突发事件应急响应中对不同职能部门的协调，通常由各级人民政府在其办公厅内设应急管理办公室（简称“应急办”）。这里所说的“附属式”，主要是指应急办在行政层级上低于相关职能部门，只能依托各级人民政府办公厅的行政权威才能有效开展协调工作。因此，在实践中，应急办的主要职能是应急值守，综合协调职能发挥得并不充分。

第四，属地化的“责任下沉”机制。突发事件按照一些主客观指标被划分为四个等级，响应主体分别为国务院，省、市、县各级人民政府，国务院只需要对特别重大或需要其协调的重大突发事件作出应急响应，其他级别的突发事件则由地方政府按照“属地管理为主”的原则来进行应对。

从总体上看，以“一案三制”为核心的应急管理体系有整体性设计，覆盖面广，虽然仍存在许多不足，但对成功应对2008年“5·12”汶川地震、2010年“4·14”玉树地震、“8·7”舟曲特大泥石流、2013年“4·20”芦山地震和2014年“8·3”鲁甸地震等重大自然灾害功不可没。

（3）综合应急管理阶段。

第三代应急管理体系的主要特征是“综合应急管理”，自2018年应急管理部成立之后，从强调全灾害管理走向重视全过程管理，在综合性和专业性之间进行取舍和权衡，通过机构改革促进应急管理的有机融合，与此同时，基于“总体国家安全观”的综合安全管理、“防范化解重大风险”的综合风险管控、“建设更高水平的平安中国”的社会治理创新实践，从体制机制上逐步实现应急管理的流程重塑和能力重建。

第一，通过机构改革促进应急管理的有机融合。依据党的十九届三中全会审议通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，国务院组建应急管理部，应急管理部先后整合了11个部门的13项职责，新组建了国家综合性消防救援队伍，并促进各种职能和力量的“板块整合”，逐步走向了“有机融合”，目前已初步实现了应急工作的全过程管理、应急力量资源的优化管理、向多元灾害事故救援的转变。机构改革增强了应急管理工作的系统性、整体性、协同性，推进了国家治理体系和治理能力现代化，灾害防治和安全生产监管的整体能力显著增强，自然灾害损失、安全生产事故均有所下降。

第二，基于“总体国家安全观”的综合安全管理。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央顺应时代发展大势，从新时代坚持和发展中国特色社会主义的战略高度，把马克思主义国家安全理论和当代中国安全实践、中华优秀传统战略文化结合起来，创造性地提出了总体国家安全观。总体国家安全观的关键是“总体”，强调大安全理念，涵盖政治、军事、国土、经济、金融、文化、社会、科技、网络、粮食、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物、人工智能、数据等诸多领域，而且总体国家安全观将随着社会发展不断动态调整；总体国家安全观的核心要义，集中体现为“十个坚持”：坚持党对国家安全工作的绝对领导，坚持中国特色国家安全道路，坚持以人民安全为宗旨，坚持统筹发展和安全，坚持把政治安全放在首要位置，坚持统筹推进各领域安全，坚持把防范化解国家安全风险摆在突出位置，坚持推进国际共同安全，坚持推进国家安全体系和能力现代化，坚持加强国家安全干部队伍建设。对此，在应急管理的实践中，应深入学习贯彻总体国家安全观，坚定不移走中国特色国家安全道路，以新安全格局保障新发展格局，以高水平安全保障高质量发展，有力维护国家主权、安全、发展利益。

第三，基于“防范化解重大风险”的综合风险防控。防范化解重大安全风险是各级党委和政府必须扛起的重大政治责任，是必须履行好的核心职责。各级党委、党政领导切实细化具体相应的责任，地方层层制定党政领导干部以安全生产风险防范化解为核心的“职责清单”和年度“工作清单”，应急管理部门大力推广“小灶式”监管、“清单式”监管，深入推进重点行业领域的专项整治行动，把防范化解重大安全风险的要求贯穿经济社会发展全过程各方面，把本地区、本领域最大风险排出来，把防范控制底线划出来，把有力管用措施拎出来，做到哪里有风险，防范化解措施就落实到哪里。

第四，基于“建设更高水平的平安中国”的社会治理创新实践。以人民安全为宗旨，把保护人民生命安全摆在首位，通过健全体制机制以全面提高公共安全保障能力，努力为人民群众创造安业、安居、安康、安心的良好环境。当前，各地各有关部门深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，发挥党的领导优势和我国社会主义制度的政治优势，普遍建立平安建设领导（协调）小组和各专项组，有效统筹整合各方资源力量，创新纵横联动机制，加强地方、部门联动融合，构建纵横交织的网状治理结构；创新政社互动机制，在党的领导下实现政府和社会优势互补、良性互动；创新专群齐动机制，优化专群结合、组织发动群众的思路和方式，充分发挥群防群治威力，提升共治共建共享水平，推动各项工作有效深入开展。