书名：城镇建设用地再开发理论与实践
定价：98.0
ISBN：9787030477927
作者：王红梅 等
版次：1
出版时间：2016-05

内容提要：
本书是作者在城镇建设用地再开发领域的研究成果，旨在提供再开发理论依据，丰富再开发评估技术方法和组织协调机制，对进一步推动中国城镇建设用地再开发实践工作具有重要意义。
本书在系统梳理境内外城镇建设用地再开发发展演进的基础上，通过理论分析和典型案例，运用综合论证、定性定量等研究方法，以“制度前提－权籍基础－资源利用－实践模式－全程评估”逻辑框架为主线，系统论述了城镇建设用地发展演进、理论基础、内涵外延、制度设计、权益调整和收益分配、组织和应用模式、全程评估等内容。

目录：
目录
丛书序一
丛书序二
序言1
1.绪论1
1.1问题的提出2
1.1.1粮食安全导致耕地保护政策严2
1.1.2“多规合一”致使城镇外围扩张难3
1.1.3生态文明压缩城镇用地扩展空间4
1.1.4新型城镇化导致城镇用地挖潜需求大5
1.1.5城市更新丰富城镇建设用地再开发内涵5
1.1.6城镇土地低效利用致使再开发潜力大6
1.2城镇建设用地再开发的研究思路与分析方法7
1.2.1研究思路7
1.2.2分析方法92发展演进11
2.1国内演进11
2.1.1曲折探索阶段（1949～1978年）12
2.1.2积极发展阶段（1979～2007年）15
2.1.3成熟阶段（2008年至今）24
2.2境外发展32
2.2.1探索阶段（19世纪中期～20世纪70年代中期）32
2.2.2发展阶段（20世纪70年代后期～90年代中期）34
2.2.3成熟阶段（20世纪90年代后期至今）37
2.3本章小结41
3.理论基础43
3.1土地权籍理论43
3.1.1土地产权制度及其变迁理论43
3.1.2土地产权权能理论44
3.1.3土地产权结合与分离理论45
3.1.4土地产权商品化及配置市场化理论46
3.1.5土地产权登记及土地统计分析理论46
3.2土地经济理论47
3.2.1土地财产制度理论为再开发制度设计与产权调整提供基础47
3.2.2土地资产流转理论为再开发收益分配提供手段48
3.3规划理论51
3.3.1规划理论是再开发的依据51
3.3.2规划是再开发实施的重要手段52
3.4土地利用理论53
3.4.1土地规模利用理论53
3.4.2土地集约利用理论54
3.4.3土地可持续利用理论55
3.5城镇建设用地再开发理论框架56
3.6本章小结57
4.概念解析：内涵与外延58
4.1概念的提出58
4.1.1动因分析58
4.1.2核心问题分析67
4.2内涵73
4.2.1内涵界定73
4.2.2内涵解析78
4.3外延86
4.3.1城镇建设用地再开发的实践形式86
4.3.2各主要再开发实践形式的联系与差异89
4.3.3城镇建设用地再开发外延重构92
5.制度设计94
5.1法律规章制度94
5.1.1构建城镇建设用地再开发相关法律的原则95
5.1.2城镇建设用地再开发立法的重点环节97
5.2规划计划制度99
5.2.1城镇建设用地再开发规划体系99
5.2.2城镇建设用地再开发规划编制主体103
5.2.3城镇建设用地再开发规划编制程序104
5.2.4城镇建设用地再开发规划的主要内容106
5.3组织协调制度108
5.3.1组织协调的原则与依据108
5.3.2利益相关者与参与主体界定110
5.3.3利益主体的权责划分112
5.3.4组织协调机构与职能115
5.4融资制度116
5.4.1融资渠道116
5.4.2融资模式构建117
5.4.3融资风险管理118
5.4.4资金管理制度125
5.5运作管理制度126
5.5.1城镇建设用地再开发项目前期管理126
5.5.2城镇建设用地再开发项目中期管理129
5.5.3城镇建设用地再开发后期管理129
5.6监督制度130
5.6.1监督主体与类型130
5.6.2监督法律体系构建132
5.6.3监督手段与方式132
5.6.4监督问责追究制度133
5.7本章小结133
6.权籍调整和收益分配135
6.1土地发展权135
6.1.1土地发展权概念界定135
6.1.2土地发展权由来与产生137
6.1.3土地发展权理论基础与法律属性138
6.1.4再开发过程与土地发展权配置141
6.2土地权属调整142
6.2.1土地权属调整的概念界定143
6.2.2土地权属管理的法律与制度基础145
6.2.3土地权属调整的利益公平与交易成本146
6.2.4产权调整的原则与依据147
6.2.5产权调整的方式方法149
6.2.6产权调整的规范化程序151
6.3收益分配153
6.3.1再开发收益的内涵界定153
6.3.2再开发利益主体博弈分析154
6.3.3再开发收益分配的原则与依据158
6.3.4再开发增值收益构成与分配162
6.3.5再开发收益分配方案效果评估165
6.4协调再开发的利益关系166
6.4.1规范地方政府的利益追求167
6.4.2规范开发商的利益追求167
6.4.3发展社区建设168
6.5本章小结169
7.模式研究170
7.1再开发组织模式170
7.1.1政府主导型170
7.1.2业主主导型172
7.1.3市场主导型174
7.1.4规划主导型176
7.1.5混合型177
7.1.6典型案例分析180
7.2再开发应用模式186
7.2.1综合整治改善型模式186
7.2.2功能提升改建型模式187
7.2.3文化保护更新型模式189
7.2.4产业升级新建型模式190
7.3模式集成的典型应用192
7.3.1老城区再开发192
7.3.2城中村再开发194
7.3.3旧厂房再开发196
7.4模式优选的方法与集成197
7.4.1模式优选方法197
7.4.2方法集成与系统设计200
7.5本章小结209
8.全程评估211
8.1潜力评价211
8.1.1再开发潜力定义211
8.1.2再开发潜力影响因素212
8.1.3再开发潜力评价的原则213
8.1.4评价指标体系构建214
8.1.5案例分析216
8.2过程评价229
8.2.1再开发过程定义229
8.2.2再开发规划时序评价231
8.2.3再开发规划空间吻合评价234
8.2.4再开发项目施工过程评价240
8.3效益评价243
8.3.1再开发效益定义243
8.3.2宏观区域再开发效益评价245
8.3.3微观地块再开发效益案例分析251
8.4政策评估255
8.4.1再开发政策评估的主要内容255
8.4.2再开发政策评估的指标257
8.4.3案例分析258
8.5全程评估体系262
8.5.1全程评估体系的内容与特征262
8.5.2全程评估体系的功能263
8.5.3全程评估体系的实施265
8.6本章小结
267参考文献269
附录1 277
调查问卷277
附录2 280
专家调查问卷280
后记283
彩图

在线试读：
1 绪论
威廉·配第（1623～1687年）说过，劳动是财富之父，土地是财富之母。作为社会经济发展的基础，土地资源是昀具活力、昀有增值潜力的资产之一，中国改革开放30多年的飞速发展离不开土地资本的高效运作。在漫长的人类发展史上，土地资源一直是人类社会争夺的焦点，“有土斯有财”的观念贯穿整个人类社会。无论是奴隶社会、封建社会还是现代社会，土地资源都是定国安邦的基础。
经过改革开放30多年的建设发展，中国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，工业化、城镇化得到长足发展。虽然经济建设改善了国人的生活条件，但伴随而来的是人地矛盾问题日益突出：城镇建设用地快速、盲目扩张，总体上粗放浪费；耕地资源迅速减少，粮食安全难以保障；土地利用不当造成的环境污染资源退化问题日益严峻。调查显示，2008年末，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万hm2，约占现有城镇建设用地总量的8%（刘光盛等，2015）；耕地面积为12173.33万hm2（18.26亿亩），与1996年相比减少了833.33万hm2（1.25亿亩），年均减少61.10万hm2（961.53万亩），“18亿亩耕地红线”已岌岌可危。2013年国土资源部和国家统计局公布的第二次全国土地调查数据显示，全国共有耕地13538.50万hm2。（203077万亩）其中，564.90万hm2万亩）耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊昀高洪水水位控制线范围内，还有431.40万hm2（6471万亩）耕地位于25度以上陡坡。有66.5%的中低产田，其中，中产田面积占37.9%，低产田面积占28.6%。上述耕地中，有相当部分还需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排逐步调整。全国人均耕地0.10hm2，不到世界平均水平的一半。综合考虑现有耕地数量、质量和人口增长、发展用地需求等因素，中国耕地保护形势仍十分严峻①。人均耕地少、质量总体不高、后备资源不足的基本国情并未改变。同时，建设用地增加虽与经济社会发展要求相适应，但许多地区建设用地格局失衡、利用粗放、效率不高，供需矛盾仍很突出。土地利用的不合理导致生态环境问题日益明显。根据第四次全国荒漠化和沙化监测的结果，截至2009年底，全国荒漠化土地面积262.00万km2，沙化土地面积173.00万km2，分别占国土总面积的27.33%和18.03%。因此，必须毫不动摇地坚持昀严格的耕地保护制度和节约用地制度，在严格控制增量建设用地的同时，进一步加大盘活存量建设用地的力度，大力推进生态文明建设。近年来，节约集约用地成为实现中国土地合理利用的重要手段，一系列节约集约用地的政策也相应出台。2008年，国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》，针对土地领域节约集约提出了明确要求。2014年，国土资源部制定《节约集约利用土地规定》，具体落实节约集约用地政策。该规定指出，节约集约利用土地是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。城镇建设用地再开发是盘活存量土地、提升土地利用强度、节约集约用地的重要举措，对缓解人地矛盾、保护耕地与生态用地、保障城镇经济社会发展用地需求发挥着重要的促进作用。
然而，中国城镇建设用地再开发起步较晚，早期与再开发相关的主要是土地整理活动，大多集中在农村居民点整理，自节约集约政策出台后才逐步推广到城镇建设用地。关于农村居民点整理的意义、理论基础、项目管理、工程设计、规划配置和效益评价等，目前已经初步形成了比较完善的理论体系。而在城镇建设用地再开发上，由于其理论研究和实践活动均刚起步，在再开发的内涵外延、理论体系、制度设计、产权调整、收益分配、模式研究、全程评估等方面，国内未形成相对统一的认识，很多研究尚处于起步阶段。在当前保障粮食安全、促进生态文明建设、节约集约用地的背景下，加强城镇建设用地再开发，减少城镇建设占用的耕地及生态用地已成为共识。
1.1问题的提出
1.1.1粮食安全导致耕地保护政策严
民以食为天，粮食安全始终是关系国民经济发展、国家自立和社会稳定的全局性战略问题。近年来，国内粮食生产发展和供需形势呈现较好局面，为改革发展稳定全局奠定了重要基础。但是也必须清醒地看到，农业仍然是国民经济的薄弱环节。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》强调全国粮食安全面临七大挑战：消费需求刚性增长，耕地数量逐年减少，水资源短缺矛盾凸显，供需区域性矛盾突出，品种结构性矛盾加剧，种粮比较效益偏低，全球粮食供求偏紧。因此，受人口、耕地、水资源、气候、能源、国际市场等因素变化影响，粮食安全将面临严峻挑战。在当前粮食需求刚性增长、气候日趋恶劣、灾害天气频发及国际粮食价格动荡影响下，作为人口大国，中国必须且只能依靠自己解决粮食安全问题。从世界粮情看，全球粮食产量已经在21亿～22亿吨徘徊多年，而世界人口由20世纪的65亿，上升到目前的近70亿，世界人均粮食占有量仅有300kg左右，国际粮食市场回旋余地有限。中国人口占世界人口的1/5，粮食年均需求量（含饲料和工业用粮）近7亿吨，接近世界粮食产量的1/3，如果粮食大量依靠进口以满足国内需求，就会造成世界性粮食灾难。所以必须坚定不移贯彻国家耕地保护战略，立足国内解决吃饭问题①。
鉴于人多地少的特殊国情，中国实行“三个昀严格”的耕地保护制度，坚守耕地红线，保护粮食安全。《中华人民共和国土地管理法》中明确提出：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地，对土地实行用途管制、耕地占补平衡和基本农田保护等制度。”然而，中国目前仍处于工业化与城镇化的中期，随着经济的发展及工业化、城镇化的推进，中国城市建设用地需求不断加大，由1986年的6720.0km2，迅速增至2008年的39140.5km2，年均增长8.3%，高于城市人口增速的4.4%。而城市新增建设用地主要来自对周边优质耕地的占用。1986～2008年城市建设占用耕地达393.9万hm2，占耕地流失的19.5%，仅次于生态退耕和农业结构调整。耕地大量流失严重影响了全国粮食安全。相对于农业结构调整、生态退耕和灾害导致的耕地流失而言，建设侵占造成的耕地生产能力丧失应为可控（吴得文等，2011）。2008年中国人均耕地面积0.10hm2，仅为世界人均量的40%。目前中国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与中国相近的发展中国家60%的平均水平②，长远来看国内城镇化发展还存在较大空间。根据世界每万人城镇人口需要不少于1km2土地和中国城镇化水平每提高1%将增加1800万城镇人口的要求，为达到发展中国家城镇化平均水平，中国还需要规划1.13万km2的城镇建设用地。因此，未来国内建设用地需求量仍将居高不下，与耕地保护之间的矛盾也必然日益尖锐。大量肥沃、适合农作物生长的城市郊区优质耕地补充要么以土地复垦费代替，要么增补质量较差的非宜农土地，农用地沦为城市建设项目用地。尽管中国实行基本农田保护和耕地占补平衡等制度，但由于政策执行偏差，宜耕后备土地资源趋紧，质量降低，开垦难度加大，生态环境恶化，难以保证政策效果。
1.1.2“多规合一”致使城镇外围扩张难
规划，尤其是空间规划，是研究解决“发展”与“保护”矛盾的重要突破口。目前中国国民经济和社会发展规划、城市总体规划及土地利用总体规划等规划间的衔接问题日渐突出，导致土地资源开发管理失序严重，城市建设的行政成本不断攀升。规划冲突致使其难以有效实施，在某种程度上影响了经济社会健康发展。“多规合一”①成为空间规划的发展趋势之一。
关于“多规合一”，《中华人民共和国城乡规划法》第五条规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。2014年，为贯彻落实党的十八大，十八届三中全会、四中全会，以及中央城镇化工作会议精神，中国已在县（市）探索经济社会发展、城乡建设、土地利用规划的“多规合一”。可见，未来“多规合一”全面铺开后，城镇建设用地将遭遇“用地极限”，传统“摊大饼式”的城镇扩张难以为继，城镇内部存量用地挖潜迫在眉睫。
1.1.3生态文明压缩城镇用地扩展空间
保护生态环境，实施可持续发展战略，是中国的一项基本国策。党的十四大指出：要加强环境保护的基本国策，增强全民族的环境意识，保护和合理利用土地、矿藏、森林、水等自然资源，努力改善生态环境。十五大提出：要坚持保护环境的基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，加强对环境污染的治理，植树种草，搞好水土保持，防治荒漠化，改善生态环境。十六大指出：要使可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，从而促进人与自然的和谐，以推动全社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。十七大指出：要建设生态文明，在全社会牢固树立生态文明观念。十八大指出：面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位。这些都要求将生态文明建设提升到“五位一体”总布局的高度和****的地位。
中国生态环境非常脆弱，全国森林覆盖率低，土地沙化，水土流失，天然草原退化面积大，地表水、近岸海域环境质量不容乐观，生物多样性减少，一些重要的生态功能区功能严重退化。为缓解生态环境压力，中国提出了优化国土空间、划定生态红线等土地利用策略。其中，《国家生态保护红线－生态功能基线划定技术指南（试行）》（以下简称《指南》），是中国首*生态保护红线划定的纲领性技术指导文件。《指南》规定，2014年，中国要完成“国家生态保护红线”②划定工作。生态保护红线是继“18亿亩耕地红线”后另一条被提到国家层面的“生命线”。
生态保护红线的划定进一步限制了城镇建设用地的扩展空间，在耕地保护与生态红线双重约束下，节约集约用地，突破传统粗放的数量扩张模式，转向质量挖潜，已成为城镇土地利用的必然趋势之一。
1.1.4新型城镇化导致城镇用地挖潜需求大
改革开放30多年，中国城市空间扩大了2～3倍，2014年城镇化率已达53.7%。但由于人口城镇化进程滞后于空间城镇化，高城镇化率仅流于表象，户籍隔阂使庞大的农民工群体难以充分享受城镇化成果。城镇化建设是中国发展的重中之重，不仅在于中国城镇化与其他发达国家相比差距较大（如美国城镇化率达到90%、韩国城镇化率达到80%），更因其担负扩大内需、拉动增长的重任。党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念，随后国家发展和改革委员会会同有关部门编制并发布了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。这些措施表明，新型城镇化已成为新时期的国家战略。
新型城镇化不同于传统房地产化。1995年以来，中国城镇化经历了史上昀快的发展阶段，同时带来了更令人头痛的问题——房价进入快速上涨甚至暴涨期。受土地财政与GDP增长利益驱动的影响，全国各地城市圈地扩容，建房盖楼，城镇面积迅速扩张。传统城镇化扩张的背后隐含着土地城镇化与人口城镇化极不匹配，以及城镇建设用地粗放利用等问题，2000～2010年的11年，国内城镇建设用地扩张83%，但同期包括农民工在内的城镇人口仅增长45%。新型城镇化之新，首先在于抑制类似失衡现象，实现城镇土地节约集约利用。
1.1.5城市更新丰富城镇建设用地再开发内涵
城市更新昀早出现在西方发达国家，西方城市更新历程大致可分为3个阶段。第*阶段（探索阶段）：主要经历了从清除城市贫民窟到重建第二次世界大战期间损毁的城区，再到实施贫困社区更新的变迁；第二阶段（发展阶段）：政府在城市更新中的作用逐渐弱化，市场主体在城市建设中的重要性日益突出，私人投资成为城市更新的主要资金来源；第三阶段（成熟阶段）：单靠市场机制已无法解决城市更新面临的挑战，自20世纪90年代后期以来，除继续鼓励私人投资和公私合伙外，公、私、社区3个方面合作的伙伴关系开始形成，同时城市更新的内涵理念日益完善，由过去房地产开发商主导的单一物质环境更新逐渐转变为经济、社会、环境综合提升的多目标城市更新（翟斌庆等，2009）。
20世纪90年代以来，中国经济由改革开放前的计划经济体制向市场经济体制转变，为城市经济增长提供了广阔空间和难得机遇，也给城市更新的诸利益相关者带来了较大影响。当前，中国城市更新的突出特征是房地产主导的城市改造。尽管西方城市更新理念并非全部适用于中国，但其发展轨迹对中国城市更新仍有一定的借鉴作用。随着城市更新的推进，人们逐渐认识到城市更新不仅是旧建筑、旧设施的翻新，也不完全是房地产开发为导向的经济行为，还具有深刻的社会和人文内涵。忽略社区利益、缺乏人文关怀、离散社会脉络的更新不是真正意义的城市更新。城市更新是多目标的，而不是单目标的。不断发展的城市更新理念对城镇建设用地再开发提出新的需求（张更立，2004）。再开发并非简单的推倒重建，而应该更多地将社区建设、城市历史文化风貌保护融入再开发中。
1.1.6城镇土地低效利用致使再开发潜力大
在城市边界和资源环境的刚性约束下，内涵挖潜已成为城市发展的必由之路。中国存量建设用地挖潜空间较大，一方面，城市发展过程是一个不断更新、改造的新陈代谢过程。改革开放后，由于实行社会主义市场经济改革，中国经济社会得到巨大发展，计划经济时期用地的功能和配置难以适应时代发展要求，表现为布局混乱、房屋破旧、居住拥挤、交通堵塞、环境污染、市政和公共设施短缺等问题。随着产业转型升级、“退二进三”“腾笼换鸟”政策的实施，城市存量建设用地有望得到进一步开发。另一方面，30年多年来，中国东部沿海地区起步于“三来一补”“满山放羊”的分散化粗放型工业，完成了工业化原始积累。其经济高速发展很大程度上依赖于投资规模大、产业结构总体层次不高、技术创新能力不强、生产要素利用效率低、经济整体素质不高的“粗放型增长方式”，属低工资、低技术含量、低附加值、低地价、低环境门槛的高速增长。其结果是发展区域内到处充斥着“小、散、乱”的建设用地，土地资源利用呈现“用得早、用得快、用得粗放”状态。2014年，中国土地勘测规划院对城镇低效用地的调研数据显示，全国城中村占地约17.41万hm2，占全国城市土地利用总面积的4.93%。城镇空闲地面积为40.9万hm2，约占全国城镇土地总面积的5.63%，为全国城镇工业用地面积的1/4。由此可见，城镇低效存量建设用地的开发潜力较大，盘活存量用地能够有效缓解当前人地关系紧张局面。此外，受长期计划经济及“造城运动”的影响，中国城镇土地利用效率一直处于较低水平，突出表现为城镇土地利用结构不合理，土地闲置现象严重，城镇规模偏大，功能布局混乱等。
城镇土地利用结构不合理。根据《城市建设统计年鉴》数据，20世纪90年代以来，全国城市用地中工业用地、居住用地、仓储用地、对外交通用地和特殊用地比例呈下降趋势，公共设施用地、道路广场用地和绿地呈增加态势，市政设施用地比例变化甚微。虽然近些年中国加大了城市土地置换和产业结构调整力度，但与境外相比，国内城市土地利用结构的主要问题仍表现在工业用地比例偏高，道路广场用地和绿地比例偏低。2012年，中国工业用地、绿地与广场用地比例