高小平教授领衔撰著的《中国应急管理制度创新：国家治理现代化视角》一书对新中国成立以来，特别是2003年以来政府应急管理领域的制度演化进行了系统梳理，对2018年应急管理部成立后的制度创新及其发展趋势进行了深入探讨，并强调中国应急管理体制应处理好整体性治理与专业化管理之间的关系；在此基础上，从公众参与、应急协同、应急产业、大数据技术与应急管理等角度，对中国应急管理制度创新的特点、机理和走向进行系统而深入的分析和研究，旨在为全面加强政府应急管理、构建适应新时代要求的中国特色应急管理制度体系提供参考。

高小平，中国行政管理学会原执行副会长兼秘书长，《中国应急管理》原主编，温州大学法学院教授。2008年为中共中央政治局集体学习做了关于“国外政府服务体系建设与我国建设服务型政府”的专题讲解。主要研究方向为公共应急管理、政府绩效管理、行政体制改革等。

刘一弘，荷兰乌特勒之大学博士，中国人民大学公共管理学院助理教授。

第一章应急管理制度基本框架
第一节应急管理制度分析框架
第二节中国应急管理制度实践和理论
第三节中国应急管理制度绩效
第四节中国应急管理制度的“立”与“破”

第二章中国应急管理制度演化
第一节新中国应急管理制度体系发展阶段
第二节中国应急管理制度体系现状（上）
第三节中国应急管理制度体系现状（下）
第四节应急管理部成立引发的政治和治理创新
第五节应急管理部成立后的制度发展趋势
第六节面向国家治理现代化的整体性治理与专业化管理

第三章应急管理制度创新机理
第一节应急管理制度创新机理分析框架
第二节历时性的应急管理制度创新机理
第三节现实性的应急管理制度创新机理
第四节逻辑性的应急管理制度创新机理

第四章公众参与和应急管理制度创新
第一节共识转化为制度的条件
第二节公众参与的应急管理制度创新过程
第三节公众参与强化制度变迁的路径

第五章应急协同治理制度
第一节多主体社会责任制度理论
第二节多主体社会责任制度建构
第三节伦理领导力与应急协调制度

第六章应急产业制度创新
第一节作为新型产业的应急产业
第二节应急交通工程装备产业

第七章大数据技术创新应急管理制度
第一节大数据技术创新应急管理的重点
第二节大数据技术提高应急管理能力的机理
第三节大数据技术应用于国家反恐决策
第四节大数据技术在消防应急中的应用

附录 2003—2008年中国应急管理体系建立始末
后记

应急管理专业化管理的逻辑与行动

普遍性是指事物发展的常见性和必然性，贯穿于事物发展过程的每个方面、每个阶段。特殊性是指事物发展的异常性和偶然性，在事物发展过程的每个方面、每个阶段都有不同的特点。普遍性是相对的，特殊性是绝对的，普遍性寓于特殊性之中，是对特殊性的抽象。

美国学者皮特斯指出：“采取任何一个特定的治理模式都必须考虑到与之相适应的背景。”“任何改革的尝试都意味着人们对政府部门存在问题的根源有一个清晰的认识。因此，这些新的模式都试图将公民对其政府感到焦虑和不满的模糊感觉，转化成一组具体的因果关系。而任何将复杂的社会和政治制度结构化的尝试都不免过于简单。”

当前，我们在思考政府部门应急管理工作的复杂性时，往往趋向于采取情景治疗法，这自然需要对非常态管理的特殊性、专业性进行抽象，剥离其整体性的普遍状态，但是这不能因此就得出结论说应急管理不需要系统化的治疗法。反过来说也是如此，在强调综合化应急管理所具有的整体性治理特征的时候，同样不能忘记其内在的自身特殊要求——应急管理作为不确定性最集中、决策风险最高、管理难度最大的非同寻常的管理，是一门专业性很强的管理科学——否则就容易出现一种倾向掩盖另一种倾向的情况。

在依据整体性治理与应急管理的逻辑、原则和规律，设计、构建和实践应急管理体制时，需注意以下几个问题：

一是应急管理的“两个积极性”。应急管理行政部门成立之后，对危机的专业性管理显然增强了，而它的非专业性优势会不会损失？如果不损失，那么应该怎么发挥原有的优势？在政府枢纽机构中建立的“应急管理办公室”，具有直接在行政首长身边协助指挥和管理的优势。这就需要在应急管理体制上进行重新设计。比如，是不是可以于现在的应急管理部增加一项国务院应急办的职能（一套机构两块牌子）？这样，中枢机构的管理资源得以继续保留。应急管理涉及很多部门，原来是各部门为主，现在是应急管理部为主，那么应急管理部要以专门机构的身份积极协调各部门的应急工作，那些剥离了应急职能的部门（如公安、林业、水利、地质行政部门）要防止产生消极依赖性，所有的其他部门（特别是卫生行政部门等没有整合到应急管理部的部门）与应急管理部的关系要界定（包括各自的定位都需要重新考量）。在法定部门职责之外，还要考虑法律和应急预案修订，比如突发事件在哪一个级别上各部门应进行哪些法定的启动、响应、协同、联动。这样才有利于调动政府和部门、政府危机应急管理部门和其他部门的积极性。

二是专业应急力量的技术性。专业性技术是应急救援的核心能力。原先应急力量是分属在各个部门，这些部门的应急力量在原来加强日常科技发展、技能培训中都会得到一揽子安排，而脱离了这些部门后，应急队伍便容易产生“隔膜”。应该迅速在部门之间建立技术传递的“通道”，使得这种交流成为常态。没有被整合到应急管理部的机构，要让应急管理部的专业技术在那里得到覆盖，这也是成立应急管理部的应然性制度初衷。社会参与的志愿者应由应急管理部统一进行专业技术培训和管理，或由该部牵头，引入其他主管部门的培训机构和专业人才，实施归口管理。

三是应急管理中信息共享。应急管理制度体系是一个开放的复杂系统，它包括风险评估、监测监控、预测预警、决策指挥、救援处理和恢复重建等相互关联的关键环节，这些环节的有效运行涉及多地区、部门等多个主体间的信息互通和资源共享。在政府各部门信息共享尚未实现的情况下，应急管理实践呼唤在突发事件应对中建立临时性信息共享机制，这或许也可以为常态下部门信息共享、案例共享、经验分享提供新的思路、新的范本和手段，形成应急管理对常态管理的“倒逼”。在这方面，应急管理部要在内部各司局、各处室率先建立扁平化体制和信息共享机制，并在常态中规范运行，在非常态中检验其成效。

四是应急管理的责任界定。毫无疑问，作为政府部门的应急管理行政部门，是首要的应急管理责任者，在一级政府体系中，在属于行政部门管辖的灾种范围内，应对的成败、工作的绩效，主要在应急管理行政部门，而不是同级党委政府。要创新建立应急管理问责制度体系，订立应急管理工作人员免责条款，明晰相关条件，结合专业性评估，考量工作压力与责任追问之间的平衡，确定一个责任阈值，用量化的平时和应急状态下的压力适当进行减责或免责。

五是应急管理的方法创新。人类历史在国家管理形态和方法上可以划分为三大阶段：农业社会实行“统治”，工业社会实行“管制”，后工业社会实行“治理”。应急管理在工业社会迈向后工业社会的进程中，总体而言是逐步实行“治理”，但是其“治理”的方式也有特殊之处——往往在特定的时候要将统治、管制、治理三种方式合而用之。在危机状态下，政府要用强制手段进行管理，就是要临时剥夺一部分原来常态下个人和组织的权利，用强力来推进工作。但是这种“三合一”的管理是在强调专业性的基础上应用的，如果不强调专业性强制就会变成专制，那就不符合现代体制要求，是与国家治理现代化背道而驰的。